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联邦制与地理版图


瑞士的26州体系已是明日黄花?


作者:Daniele Mariani


放弃各州的州旗?大部分瑞士人似乎对改变国家行政区并无热情。 (Keystone)

放弃各州的州旗?大部分瑞士人似乎对改变国家行政区并无热情。

(Keystone)

为了扩大州的规模就重新规划境内州界一事瑞士人总会定期地旧话重提。同样地往往这些方案最终也只是一纸空文或者最多能够实现全民投票但是却又在公投中遭遇惨败。事实上,无论是是非非,瑞士人对于这些古老的州界十分看重。

甚至拿破仑也不得不放弃初衷,最后作出让步。1798年,就在赫尔维第共和国(德、法、意)(也译作海尔维第共和国)宣布成立之后,那时法国军队刚刚入侵瑞士–法国通过其政府特派员为瑞士几个州重新规划了州界,尤其是在对于革命心存敌意的那些州。“你们不是怨言纷纷吗?那好,这就是你们想要的结果,现在将你们四个州合并为一,这样我们就可以减少你们的影响力。”Jean-Jacques Rapinat颁布将乌里(Uri)、施维茨(Schwyz)、下瓦尔德(Nidwalden)和楚格(Zug)合并到一起成立森林州(Waldstätten)时,很可能是出于这样的考虑。

瑞士东部的情形也是如此:格拉鲁斯(Glarus)、萨甘瑟兰(Sargans)和上图根堡(Toggenburgo superiore)重新合并到了连特州(Linth);而阿彭策尔(Appenzell)、圣加仑(St. Gallen)、莱茵河河谷(Rheintal)和下图根堡(Toggenburgo inferiore)合并为森蒂斯州(Säntis)。然而,这一地缘政治领域刮起的龙卷风并未持续多久,在瑞士实行法国中央集权的模式最终以失败告终。“我们这些圣加伦人和阿彭策尔人划等号?而且还要由伯尔尼政府管理?这绝不可能!我们要求自己的主权!”人们纷纷谴责那些支持新体系的人。面对不可收拾的这一局面,1803年,拿破仑决定为瑞士制定一部新宪法(《调解法令》),从最大程度上来体现联邦制,各州边界也因此恢复如初。

“无论是从几个世纪以来发生的历史事件、地理和地形,还是从其多样的语言、各种宗教派别以及各个地区相差迥异的习俗而言,瑞士都有别于其他任何国家。大自然造就了你们国家是一个联邦制国家,要想改变自然界的意愿并非明智之举。”拿破仑当年在给被召集到巴黎的瑞士代表团的信中写道。

无与伦比的稳定性

《调解法令》(德、法、意)出台之后,瑞士国界与州界在1815年的维也纳会议中又经过了几处修改。自那以后,除了1979年汝拉州(Canton Jura)从伯尔尼州分离出来自立门户之外,大体上来说,再未出现任何变动。

这并非意味着没有人曾尝试过改变这种状况:在重新规划瑞士地图方面,那些或多或少不切实际的方案从来没少过,一般来说,这些做法的目的都是为了大量减少州的数目。 

在瑞士这样一个直接民主的国家,将两个或者多个州进行合并的决定权在人民手中,而不是像法国那样,由政府决定。法国刚刚将22个大区减少至13个。然而,所有过去的经验都表明,建立超大型州的想法很可能只是海市蜃楼。

比如说,就在几个月前-2014年9月份,巴塞尔城市州(Basel-Stadt)与巴塞尔乡村州(Basel-Landschaft)的公民就两州合并方案进行了投票。正如早在1969年投票的结果一样,巴塞尔城市州人民通过了这一提议(赞同票为55%),而巴塞尔乡村州人民却以多数反对票(68%)否决了该合并意向。

落伍的体系?

然而,许多观察家认为,26个州的体系已经赶不上时代的步伐。为了应对全球化的挑战以及解决一系列超越州界的问题,很多州都显得力不从心。

去年11月末,前国会议员、社会民主党人、汝拉州人士Jean-Claude Rennwald出版了一本书,书中再次提出了将纳沙泰尔(Neuchâtel)、汝拉(Jura)和伯尔尼汝拉地区(Jura bernois合并成一个大型州的想法。“‘不断求大’本身并非目标,然而,当今世界强者林立,规模有限的‘侏儒’州再难拥有一席之地。”Rennwald在《周刊》(L’Hebdo)上发表的一篇文章中指出。

除此以外,瑞士目前的联邦制“不再适应日益增长的生存空间的需要。”François Cherix(法)指出。他曾是2002年将日内瓦和沃州(Vaud)合并动议(4/5的选民最终投了否决票)的主要发起人之一。人们在一个州生活,却在另一个州工作,很可能空闲时间会在第三个州度过,这种情况越来越常见。

州界不会对犯罪行为产生丝毫影响,为什么26个州需要拥有各自的警察队伍呢?面对不断水涨船高的医疗费用,为什么还要不断进行州一级规划而不是跨越地区局限呢?公共教育的协调,经过很多年努力才得以实现,尽管如今公共教育得到了一定的协调,但是当人们搬迁到另一个州,为了了解熟悉新的教育体系,还是需要极大的耐心,更不用说开学、假期、课程时间表……,这又是为了什么呢?当然,教育不仅是各州各异,甚至城市之间的差别有时也很大。

“对于两种管理体系或者是两种不同教育制度的可行性,如果征求市民的意见,他们都会异口同声的表示‘没有必要,根本就是毫无益处,只会使生活变得复杂。’然而,当涉及身份认同感时,他们对于改变现行的体系则毫无准备,这有点自相矛盾。”Cherix指出。

工程巨大

弗里堡联邦制研究学院(德、法、英)(Istituto del federalismo di Friburgo)讲师Nicolas Schmitt看来,这是件好事。“对于联邦政府而言,最大的优势就是下属的成员州州界明确,不需要三番五次地进行商榷。”

除此之外,合并可能会带来巨大的技术以及法律层面的问题:“各州都具有多种职能,加拿大和瑞士可能是世界上联邦制国家权力最为分散的国家。对水源、森林、公务员条例或者是法律制度的协调与管理是一项巨大的工程。”Schmitt强调说。

无论如何,协调统一化进程不可避免,François Cherix强调。指数增长的州间协定是各州之间合作的极具优势的手段之一,反映了协调进程的发展趋势:如今,州间协定超过了800项,而且大多数都是在最近20年所签署的。这些协定涉及各个领域:从刑法执行到大学专业教育;从公共项目招标到打击体育运动中的暴力行为。

“州间协定的签署是一种严重却不露声色的中央集权形式,使联邦政府与各州的中间权力得以确立。事实上,州间协定使得范围更大的新区域得以形成,而人们却还蒙在鼓里,结果各州会逐步地失去自己的重要性。”Cherix肯定地说,“最后,目前这26个州数目不会发生变动,但是将不是我们所了解的州了,这26个行政区会执行来自别处的决定,因而也丧失了自己的权力。然而,由于各州继续拥有自己的州旗和军乐,所以最终也会皆大欢喜。”

身份认同感是头等大事

Nicolas Schmitt承认,合作是大势所趋。然而,最为重要的是身份认同感。“需要将身份认同与州政府职能区别对待。在不确切了解所在州的政府职能的公民眼中,政府职能对他也终究无足轻重。对他来说,重要的是知道自己是阿彭策尔人、圣加仑人还是沃州人,尤其是在我们当前全球化的时代。”

在瑞士这个小国,如果“抛开种族差异”,目前的这26个州可以说是理想的版图划分,改变这种格局意味着改变几个世纪以来的平衡。

“这将导致语言对立,伊拉克的逊尼派、什叶派和库尔德人就是如此,”Schmitt强调说,“打个比方,瓦莱人可能会被合并到瑞士法语区的一个州,然而,讲德语的瓦莱州北部的人呢?在一个讲法语的超大型州里生活,他们感觉自己是在印第安人的保留地,这些人可能会说,‘我们绝不想成为这里的一员’,他们可能希望加入伯尔尼州。或者说在瑞士德语区,如果将北部富裕、信奉新教的州与中部不太富裕、信奉天主教的州合并到一起,这可能因此导致独立联盟战争(Sonderbund,德、法、意)(也称分离主义联盟战争)的重演” [注:1847年,7个信奉天主教的保守派州与15个自由激进主义州之间展开战争,结果以后者胜利而告终]。瑞士是一个极其多元的国家,在一块弹丸之地体现出最大的多元性,这在全世界也应该是独一无二的。触及这种平衡机制就犹如打开了潘朵拉的魔盒,灾难将由此拉开帷幕。”


(翻译:薛伟中), 瑞士资讯swissinfo.ch

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