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难民政策 瑞士“执着于”儿童监狱

Prison

2017-2018年期间,7名未成年人在遣返之前被关在苏黎世机场监狱。该建筑物图片摄于2016年。

(© Keystone / Christian Beutler)

每年都有20多名儿童被囚禁在瑞士监狱,监禁时间长短不一。因为这些孩子的庇护申请遭到拒绝,官方把他们暂时安置在监狱中,直到他们被驱逐出境。尽管这一做法备受指责,瑞士议会依然不愿进行干预。

瑞士是联合国《儿童权利公约外部链接》196个签署国之一。该公约规定,对未成年人进行监禁是出于不得已的下策,而且时间要尽可能缩短。但是,每年依然有20多名儿童被关在瑞士各地监狱铁窗的后面。

瑞士预防酷刑委员会的最新报告指出:2017-2018年间,37名未成年人在瑞士被拘留了2至120天。他们都是年龄在15-18岁之间的寻求庇护者-因为申请被驳回,所以在被驱逐出瑞士领土之前暂时被监禁。在瑞士,成年庇护申请者在申请遭拒后往往进入“行政拘留”(多语)外部链接程序。防止酷刑委员会对此给出明确结论:“在难民背景下,对未成年人的拘留-无论其是否有成年人陪同-均被视为是不可接受的行为。儿童的最大利益应该高于其难民身份。”

更严重的是,预防酷刑委员会发现,尽管瑞士法律明文禁止,依然有三个州曾经拘禁15岁以下的未成年人及其家人。2018年,议会监督委员会(CDG/GPK)对此予以强烈谴责(多语)外部链接。该委员会进一步调查发现:2011年至2014年间,在瑞士被行政拘留的200名儿童中,大多数未满15岁。2018年11月,瑞士政府对此质疑作出反应,命令各州停止该操作。

备受指责

非政府组织“人类的地球”(Terre des hommes)的青少年移民计划负责人Tanya Norton遗憾地表示:“瑞士没有将这些孩子视为儿童,而是首先视其为寻求庇护者。”“人类的地球”属于最早谴责瑞士监禁未成年人的非政府组织。早在2016年,该组织就发表了一份相关报告(多语)外部链接。其他协会随后也纷纷响应,发出禁止拘留未成年人的呼吁。欧洲委员会(European Council)的人权专员也于2017年向瑞士提出“终止监禁18岁以下的人员”的忠告。

“人类的地球”组织还指责瑞士没有关于拘留难民儿童的可靠数字。瑞士联邦移民事务秘书处(SEM,多语)外部链接的数据和各州遣送办公室提供的直接数据之间经常有较大的出入。移民事务秘书处表示,出入源于各州数据的错误输入,目前各州正在对各自的统计进行纠正。

并不一致

Tanya Norton表示:“令人难以忍受的是,这会造成‘这些孩子并不重要’的印象。”尤其是,在不同的难民遣返责任州,处理的方式可能完全不同。例如,在日内瓦和纳沙泰尔州,任何未成年人都不能被行政拘留,因为这违反州级法律。近年来,大多数瑞士州都取消了拘留未成年难民申请者的做法。但依然有10个州在2017-2018年期间继续执行此种措施。不过,各州拘禁人数差别较大,例如:巴塞尔城市半州和伯尔尼州各拘留了11名15-18岁的庇护申请者;索洛图恩州监禁了2名未成年难民,而格拉鲁斯州则只有1名。“我们希望建立联邦级法律和监管机制,”Tanya Norton说,“保障国际条约的执行是国家应担负起的责任,不能把这一任务下放到各州。”

正如预防酷刑委员会在最新报告中指出的那样,行政拘留的唯一目的是确保对无瑞士居留身份者的遣返。因为不属于刑事拘留,所以在这种情况下,对被监禁者人身自由的控制要大大灵活于监狱。许多州都决定改变近几年的这种做法,并找到其他途径,以便减少遭拒难民在被驱逐前的创伤。对成年寻求庇护者也是一样。

穆捷的新模式

2018年7月,伯尔尼州对其整个监狱系统做了重组,并决定将伯尔尼汝拉地区的穆捷(Moutier)监狱改建为主要用于行政拘留的单位。联合监狱长Andreas Vetsch说:“这对工作人员和整个机构来说,确实意味着工作方式上的重大转变。”

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Graphique

在穆捷市,所有被拘留者整个下午都可以在监狱两层建筑内和屋顶上自由活动。此外,他们还可以阅读、运动或参加某项工作。“我们希望少一些安全的顾虑,而更多地关注于如何帮助陪伴他们,”Andreas Vetsch解释说,“我们希望在尊重法律与保证被拘留者最大人权之间找到一条恰当的道路。”2019年,只有一名未成年人被关押在穆杰监狱。

观念的变革

说到对驱逐前的寻求庇护者(包括未成年人)进行监禁,瑞士并非唯一一个大量采用此种做法的国家。联合国于2019年7月发布的相关全球研究报告指出,每年至少33万名儿童在难民背景下被关押在77个不同的国家。这种做法在欧盟国家中很普遍,尽管和在瑞士一样,其他国家的数据也很难获得。

但是观念正在改变。2018年12月,164个国家联合通过了《移民问题全球契约外部链接》,重申了国际社会共同打击拘禁儿童行为的决心。瑞士是该项目的牵头国之一,但由于联邦议会的怀疑态度,瑞士签约国地位的认可被延迟。Tanya Norton说:“在未成年人拘留方面,瑞士仍然属于规定非常严格的国家。这颇令人惊讶,因为瑞士给出‘正在改善’的信号,但是进步的意图并没有被付诸实践。”今年,联邦议会已经否决了两项呼吁禁止对未成年人进行行政拘留的提案(多语)外部链接。议会认为,这种措施只有在没有其他解决方案的情况下才被使用-这一手段对于各州顺利执行遣返工作至关重要。

对儿童的监禁-即使发生在很短时间内-也会造成严重后果。联合国全球研究报告指出:“行政拘留会损害儿童的身心健康,令他们暴露于暴力和性侵的风险中。事实显示,被拘禁儿童的健康状况会出现恶化,症状包括焦虑、抑郁、自杀意念和创伤后应激障碍。”

失踪者越来越多

“人类的地球”组织警告道,因为担心再次入狱,许多孩子不得不躲藏起来。Norton也提到:“他们由此而陷入更加困难的处境,可能最终被卷入欧洲性剥削或劳动剥削的网络中。”

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联邦移民事务秘书处认为,行政拘留的目的恰恰是为了防止人员失踪或无控制的离开。该机构补充指出,在瑞士申请庇护的未成年人均需注册,“他们可获得特别保护,一旦失踪,也会进行巡查。这些措施均属各州职权。随着去年3月新庇护程序的生效,申请程序一旦启动,每位18岁以下的申请者都会被指定一名法定代表人。 移民事务秘书处表示:“这样就更好地保证了对无人陪伴未成年人的保护。”

但是许多协会指出,2015年以来失踪人数的增长令人震惊。它们同时谴责,针对这一现象并没有可靠数据可循:移民事务秘书处将这类情况统一归于“失控逃离”类别,但未具体指明这些人到底是失踪、离开庇护系统、离境瑞士或是躲藏了起来。多家非政府组织指责瑞士既没有建立纪录这些失踪事件的系统机制,也没有卖力气寻找这些年轻人。

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