In caso di guerra, l’ONU, in assenza di meglio

L'imponente quartiere generale delle Nazioni unite a Ginevra AFP

Regolarmente tacciata di inefficacia, spesso definita obsoleta, l'Organizzazione delle Nazioni Unite rimane l'unico strumento a disposizione per garantire la sicurezza collettiva e globale, che in questo momento vacilla a causa della guerra in Siria. Un rete di sicurezza consumata le cui maglie sono spesso rammendate a Ginevra.

Gli orrori della seconda guerra mondiale sono all’origine dell’ONU. La crisi internazionale che ruota attorno alla Siria richiama la sua centralità. Sia Parigi, sia Washington, per il loro progetto di missione punitiva, sia Mosca per contrastarla, si sono appoggiate al sistema delle Nazioni Unite.

La Russia e la Cina brandiscono i limiti rigorosi stabiliti dal Consiglio di sicurezza per autorizzare il ricorso alla forza. Come sottolinea Marcelo Kohen, professore di diritto internazionale all’Istituto degli alti studi internazionali e dello sviluppo (IHEID): “Questa posizione è sostenuta da molti paesi in Europa, America latina, Asia e Africa. Mentre l’altro polo detto occidentale ha invocato il diritto fondato sulla responsabilità di proteggere le popolazioni civili, che dipende da una risoluzione dell’Assemblea generale dell’ONU”.

Il suo collega David Sylvan – professore di relazioni internazionali e di scienze politiche all’IHEID – stempera quest’affermazione aggiungendo che “la diplomazia americana ha sfoderato la responsabilità di proteggere, un concetto che, in diritto internazionale, ha un significato molto più sfocato rispetto a una risoluzione del Consiglio di sicurezza fondato sul Capitolo 7 della Carta della Nazioni Unite (che autorizza il ricorso di una forza internazionale in un paese in guerra, ndr). E nel dibattito interno sull’opportunità di colpire il regime di Damasco, non ho sentito nessun parlamentare statunitense invocare in diritto internazionale o le Nazioni Unite, salvo che per ricordare l’ostacolo del veto russo al Consiglio di sicurezza”.

La fine dell'”imperialismo americano”?

Esponendo la sua proposta di neutralizzazione delle armi chimiche in mano al regime di al-Assad, Mosca ha allontanato l’opzione militare impugnata da Stati Uniti e Francia. E ha ridato una possibilità ai negoziati internazionali sulla crisi siriana in seno all’ONU.

Ma questo progresso non significa necessariamente che la supremazia americana sullo scacchiere internazionale stia perdendo vigore e che si sia creato un nuovo equilibrio nei rapporti forza tra i cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza.

Professore all’Istituto di studi politici (IEP) di Parigi e già presidente di Medici senza frontiere, Rony Brauman ricorda innanzitutto che “la guerra in Siria è una crisi nazionale nella quale si svolge un conflitto regionale, internazionalizzato dalle molteplici alleanze delle grandi potenze”. Ma, aggiunge, “non si tratta di un esempio isolato. Prendete l’altro grande conflitto del momento nell’est della Repubblica Democratica del Congo: fa parte esattamente della stessa categoria. Siamo in un conflitto da post guerra fredda abbastanza classico. Non è cambiato nulla di fondamentale”.

Ciò che fa di quello siriano un confitto di rilievo, è la violenza estrema della repressione e dei combattimenti, così come la sua localizzazione in Medio Oriente. Ma è esagerato parlarne come di un punto di svolta nel sistema internazionale.

Marcelo Kohen è d’accordo: “Abbiamo assistito ad un riequilibrio della posizione degli Stati Uniti. Barack Obama aveva dichiarato, all’inizio del suo primo mandato, di voler lavorare con le Nazioni Unite. Ciò si conferma oggi in un contesto dove la comunità internazionale non è pronta a seguirlo in un’operazione di guerra.”

Ingenti spese militari

David Sylvan ricorda dal canto suo che gli USA ,in passato, sono sempre riusciti a concludere delle alleanze per i loro interventi militari, sostenuti, ogni volta, dai loro alleati e dai paesi della regione interessata. Con o senza l’accordo delle Nazioni Unite.

La crisi internazionale sulla Siria costituisce dunque finora un’eccezione, nota David Sylvan: “È la prima volta da tanto tempo che Washington fallisce nel costruire un’alleanza che George W. Bush chiamava Coalition of the willing. Si tratta, forse, dell’inizio di difficoltà di un certo rilievo per gli interventi militari internazionali guidati da alleanze create ad hoc.”

Per David Sylvan, il vero cambiamento proviene dal parlamento americano e da quello del fedele alleato britannico. “La novità è che i parlamentari britannici hanno osato sfidare l’esecutivo e che anche i loro colleghi americani si stavano muovendo in questo senso. Come ricercatore, trovo ciò affascinante e come cittadino americano, mi incoraggia. È il primo segno di rifiuto di una politica costante d’intervento.”

Ciononostante, la potenza americana rimane ineguagliata: “Gli Stati Uniti sono enormemente ricchi. Il budget militare è equivalente a quello di tutti gli altri paesi, ma non rappresenta che una minima percentuale del PIL statunitense. (Nel 2011, le spese militari degli USA corrispondevano al 4,7% del PIL americano). Quanto al deficit, si sta riducendo progressivamente negli ultimi 18 mesi, con un ritorno alla crescita e un aumento delle entrate fiscali. Gli Stati Uniti non rinunceranno in fretta ad agire come sono abituati a fare”.

L’ONU, una macchina affaticata?

Seppur mantenuto al centro di questo meccanismo, il sistema della Nazioni Unite perde regolarmente qualche colpo: “Se le procedure e i metodi di lavoro dell’ONU possono e devono sempre essere migliorati (vedi box) è chiaro che gli ostacoli che possono sorgere all’interno dell’ONU sono innanzitutto il fatto degli Stati membri e del loro modo d’intendere i loro interessi nazionali”, nota Alexandre Fasel.

L’ambasciatore svizzero presso l’ONU a Ginevra aggiunge: “Ma quando si tratta di trovare e realizzare l’interesse comune per la pace e la sicurezza nel rispetto del diritto internazionale, l’insieme degli Stati riconoscono l’ONU come la loro patria strategica.”

 

Marcelo Kohen lo conferma. “Con l’ONU, abbiamo un sistema di sicurezza collettiva che può ancora avere la sua importanza. Lo dimostra ciò che sta accadendo adesso con la Siria. Se c’è un malgoverno all’interno degli Stati, non è colpa di istituzioni intergovernative come l’ONU. Dunque, non bisogna criticare continuamente le Nazioni Unite, ma distinguere questi due livelli.

La crisi siriana, forse, costituisce un punto di svolta positivo per affermare l’unità delle Nazioni Unite. Per tutto ciò che concerne la sicurezza e la pace internazionale, l’ONU rimane imprescindibile nel paesaggio politico. Non possiamo affidare questo compito al G8 o al G20, che non sono stati pensati per garantire la pace.”

Ginevra, capitale dell’umanitario?

Sede del CICR e delle Nazioni unite in Europa, Ginevra conserva una sorta di statuto come portatrice di pace. “Ginevra è un polo di competenza di livello mondiale in materia di diritto internazionale umanitario, di diritti dell’uomo e della pace. Se i mandati per le operazioni di pace si decidono a New York, la maggior parte delle capacità operative per la mediazione e il consolidamento della pace si trovano a Ginevra”, sottolinea l’ambasciatore Alexandre Fasel.

Di fatto, Ginevra ospita le principali organizzazioni di sostegno alle vittime delle atrocità commesse in tempo di guerra, come il CICR, la Federazione internazionale delle società della Croce rossa e della Mezzaluna rossa (FICR), l’Alto commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati (HCR) o l’Altro commissariato delle nazioni unite per i diritti dell’uomo (HCDH), per citarne alcune.

Queste organizzazioni spesso sembrano alla mercé delle grandi potenze quando tentano di negoziare i rapporti di forza. Nel caso della Siria, non hanno a disposizione mezzi sufficienti per aiutare i milioni di rifugiati, feriti e civili che soffrono a causa delle conseguenze del conflitto.

“L’insieme delle parti interessate dall’aiuto internazionale devono fare pressione sull’insieme delle parti in conflitto per passare le linee del fronte e ottenere gli accessi per andare in aiuto alla popolazione”, sostiene Rony Brauman.

E l’ex french doctor insiste: “Forse risolveremo la questione delle armi chimiche. Ma il problema dell’aiuto umanitario è marginalizzato. Durante i conflitti, aiutiamo almeno le persone a sopravvivere.”

La Svizzera e la riforma dell’ONU

Da diversi anni, molti Stati, tra cui la Svizzera, chiedono una riforma del Consiglio di sicurezza dell’ONU con l’ampliamento della cerchia dei membri permanenti. Ciò per mettere in conto le potenze emergenti come l’India, il Brasile, l’Africa del Sud o ancora la Nigeria.

Ma i cinque membri permanenti (Francia, Regno Unito, Stati Uniti, Cina e Russia) non sono disposti a lasciare o condividere il loro prezioso diritto di veto.

La diplomazia svizzera lavora attualmente su tre fronti, che l’ambasciatore Alexandre Fasel riassume nella sua risposta scritta a swissinfo.ch:

“Riforma dei metodi di lavoro dell’ONU: la Svizzera è impegnata con determinazione a migliorare i metodi di lavoro del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Nell’ambito del lancio nel maggio 2013 del gruppo sovraregionale “ACT” (responsabilità, coerenza, trasparenza), ha rafforzato la sua posizione di leader in questo settore. Questo gruppo è stato creato dalla Svizzera con circa altri 20 Stati. La Confederazione esige dal Consiglio di sicurezza una maggiore responsabilità, coerenza e trasparenza tramite rappresentanze e iniziative.

Sanzioni: in collaborazione con un gruppo di paesi che condividono vedute affini, da diversi anni a Svizzera è impegnata nel contesto di sanzioni mirate del Consiglio di sicurezza, affinché i diritti procedurali delle persone colpite siano meglio preservati. Tra i più grandi successi, un ombudsman introdotto nel 2009, che permette alle persone interessate di chiedere l’annullamento di alcune liste di sanzioni.

Lotta contro l’impunità: la Svizzera ha inviato nel gennaio 2013, per conto di altri 57 Stati, una lettera al Consiglio di sicurezza dell’ONU chiedendo che la situazione in Siria sia trasferita alla Corte penale internazionale (CPI). Tenuto conto del presunto uso di gas tossico, questo procedimento è diventato urgente”.

(Traduzione dal francese: Francesca Motta)