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Démocratie directe Dix manières de contourner la «volonté du peuple» suisse

Restrictions à l'immigration, protection des Alpes, congé maternité: en Suisse, il ne suffit pas que le peuple vote pour que la loi change automatiquement. Quand la volonté du peuple ne se révèle pas appropriée, Conseil fédéral, Parlement, tribunaux et autorités rivalisent de créativité pour la contourner. Présentation des différentes stratégies adoptées.

Cet article fait partie de #DearDemocracyLien externe, la plateforme de swissinfo.ch pour la démocratie directe. En plus de celles de la rédaction, elle accueille aussi des contributions d’auteurs extérieurs. Leurs positions ne correspondent pas forcément à celles de swissinfo.ch.

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Le Parlement et le Conseil fédéral s'opposent parfois à une votation, la jugeant problématique. Ce fut le cas de l'heure d'été: bien que la population ait clairement refusé son introduction, les Chambres fédérales et le gouvernement ont annulé cette décision et instauré la mesure en 1981, au motif que l’ensemble des pays voisins de la Suisse l’avaient adoptée.

Le gouvernement, le Parlement et les autorités agissent généralement de manière plus subtile lorsqu'ils veulent contourner des résultats de votations fâcheuses, problématiques ou contradictoires. Tour d’horizon des stratégies privilégiées.

Stratégie n°1: la mise en œuvre on ne peut plus édulcorée

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Le 9 février 2014, le corps électoral helvétique accepte de justesse l'initiative populaire dite «contre l'immigration de masse»Lien externe, qui vise à limiter les autorisations de séjour en Suisse par des plafonds et des contingents annuels.

Le Parlement fait face à un épineux dossier. La mise en œuvre de l'initiative est fixée à février 2017. Problème: l'introduction de quotas et de plafonds en matière d'immigration n’est pas compatible avec l'accord sur la libre circulation des personnes avec l'Union européenne (UE). Les Chambres fédérales n’entendent pas dénoncer cet accord. L'initiative ne prévoit pas non plus une résiliation, mais une simple renégociation. L'UE n’est, toutefois, pas prête à entrer en matière.

La solution trouvée: au lieu de limiter l'immigration par des contingents, comme le prévoit l'initiative, le Parlement mise sur une préférence indigène à l’embauche. Si l’immigration dépasse certains seuils, il oblige les entreprises à annoncer leurs postes vacants aux offices régionaux de placement, à convoquer les chômeurs inscrits pour un entretien et à justifier leur refus en cas de recrutement à l’étranger.

Cependant, comme l'ont souligné les médias suisses, quotas d'immigration et obligation d’annoncer les postes vacants n'ont pas grand-chose à voir l’un avec l’autre. Avec sa version édulcorée, le Parlement prétend avoir mis en œuvre une initiative problématique, mais il ne s’est pas véritablement préoccupé du fond.

Stratégie n°2: la tactique du salami

Salami

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En cas de résultats fâcheux, il est possible de créer progressivement, dans la pratique, des faits accomplis et d'atteindre l'objectif visé par petites étapes. Un exemple: celui de la privatisation des centrales électriques détenues par l'État. En 2000, les Zurichois se prononcent contre la privatisation des Services électriques de la ville de Zurich (ewz) sous la forme d'une société anonyme. Néanmoins, ewz poursuit sa mue vers une entreprise privée et ne cache pas qu’elle sera privatisée dans un avenir proche. Rien d’étonnant: le Parlement et le gouvernement travaillent pas à pas dans cette direction en tentant de rendre la centrale électrique toujours plus compétitive via de petites modifications juridiques.

Stratégie n°3: l’attentisme

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Si le résultat d’une votation populaire n’est pas approprié, il suffit de jouer la montre. Depuis 1945 (!), un article constitutionnel accepté par l’électorat – masculin – prévoit la mise en place d’une assurance maternité. La gestation est longue. Le congé maternité est introduit en 2005 seulement, lorsque le peuple approuve une modification de la loi fédérale sur les allocations pour perte de gain. Pour ne pas répéter ce scénario, l'initiative «Pour un congé paternité» fixe délibérément un délai de mise en œuvre.

Acceptée en 1987, l’initiative pour la protection des marais («Initiative de RothenthurmLien externe») sera également mise en œuvre tardivement. Certains cantons, irrités par l’ingérence de la Confédération, ne respectent pas les délais.

Stratégie n°4: le refus

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En 2004, la population dit oui à l’initiative «Internement à vie pour les délinquants sexuels ou violents jugés dangereux et non amendables»Lien externe. Sa mise en œuvre se révèle délicate, dans la mesure où ce texte porte atteinte aux droits humains.

La Commission des affaires juridiques du Conseil nationalLien externe recommande de ne pas entrer en matière, estimant l’application de cette initiative problématique. Le Parlement ne suit pas cette stratégie du refus. Les dispositions légales concernées entrent en vigueur en 2008.

Depuis, les préoccupations des initiants ne sont, toutefois, pas respectées par les tribunaux, en particulier par le Tribunal fédéral. Jusqu’ici, ce dernier a cassé les décisions d’internement à vie prononcées par les instances précédentes. Dans un arrêt daté de 2013, il décrète que «seul celui qui est véritablement inaccessible à un traitement sa vie durant peut être interné à vie». 

Les psychiatres légistes étant incapables de pronostiquer l’inaccessibilité à un traitement jusqu’en fin de vie, l'internement à vie a de très fortes chances de rester lettre morte. Un seul cas de détention à vie est devenu juridiquement contraignant à ce jour, l’accusé ayant accepté la décision en première instance.

Stratégie n°5: le nouvel emballage

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En 2008, le peuple rejette clairement une initiative populaire visant à légaliser le cannabisLien externe. La législation concernant son usage s’assouplit néanmoins par la suite. Depuis 2013, la possession de moins de dix grammes de cannabis n’est passible que d’une amendeLien externe, selon une décision du Parlement. Si le consommateur s’acquitte de cette amende – de l’ordre de 100 francs –, ni plainte ni procédure pénale ne sont engagées. S’appuyant sur un arrêt du Tribunal fédéral, les magistrats de Zurich et de Winterthour ainsi que la police cantonale de ZurichLien externe ont décidé, l’an passé, que la possession de moins de dix grammes de cannabis était désormais légale. Toute personne qui achète et consomme de petites quantités n’a donc pas d’inquiétude à avoir.

Depuis 2011, la vente et la consommation de chanvre ayant une teneur en THC inférieure à 1% est également autorisée. Les ventes de ce qu'on appelle le «cannabis CBD» sont en plein essor dans les magasins et les kiosques. Des projets pour une distribution contrôlée aux toxicomanes ou pour des évaluations scientifiques sont aussi débattus. Cette dernière est autorisée pour des raisons médicales, afin de traiter la douleur chez les patients atteints de cancer par exemple. Une récolte de signatures est, par ailleurs, en cours en vue d’une nouvelle initiative populaire visant à légaliser le cannabisLien externe. Si celle-ci aboutit, le peuple dira s’il veut maintenir ou non l’interdiction.

Stratégie n°6: les jérémiades

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Dès la mise en œuvre de certaines exigences, il est possible de se plaindre des effets engendrés et de proposer de nouvelles dispositions. Déposée en 2011, l'initiative populaire pour la «protection contre les chauffardsLien externe» prévoit une peine minimale d'un an d'emprisonnement pour les excès de vitesse sur la voie publique ainsi qu'un retrait prolongé du permis de conduire et la confiscation du véhicule. Une nouvelle loi prend en compte ces revendicationsLien externe en 2013 et les initiants retirent leur texte.

Toutefois, cinq ans seulement après un durcissement de la loi sur la circulation routière, celle-ci doit à nouveau être assouplie. Le Parlement veut supprimer la peine minimale: cette dernière est considérée comme disproportionnée et ne laisse aucune marge d’appréciation aux juges.

Stratégie n°7: le laisser-faire

Laisser-faire

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La volonté du peuple peut aussi être contournée par le développement d’une pratique qui ne se réduit pas au droit écrit. En 1977, les Suisses refusent la légalisation de l'avortement et rejettent, un an plus tard, la loi dite des indications sociales, combattue par référendum. Le peuple accepte finalement la dépénalisation de l'avortement en 2002. Avant cette date, il est, dans les faits, possible d'avorter en Suisse en toute impunité: l’«indication médicale» est très largement interprétée, en tenant compte des «motifs psychologiques». Depuis 1988, nulle condamnation n’a été prononcée pour avortement.

De même, l'interdiction de l'absintheLien externe (boisson à haute teneur en alcool) introduite en 1908 à la suite d’une initiative populaire n’est appliquée que de manière lacunaire par les autorités. Dans la clandestinité, la distillation et la consommation se poursuivent de manière plus ou moins cachée. L’absinthe est à nouveau officiellement autorisée depuis 2005.

Stratégie n°8: le renvoi aux calendes grecques

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En 1994, la population accepte l’initiative des AlpesLien externe, qui vise à transférer le trafic marchandises à travers les Alpes de la route au rail dans un délai de dix ans. Estimant que l’initiative viole des accords internationaux, le Conseil fédéral tente d'atteindre les objectifs du texte par d’autres mesures qui permettent de résoudre les contentieux avec l'UE. Reste que l'initiative n'est toujours pas mise en œuvre intégralement.

Stratégie n°9: fermer les yeux

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Parfois, les autorités ferment les yeux. Un exemple: dans le canton de Berne, les rives des lacs doivent être accessibles au public depuis l'adoption d'une initiative en 1982. Mais certaines communes n’ont pris aucune mesure pendant plus de 30 ans jusqu'à ce que le canton les oblige à agir. Ce dernier manquant désormais d'argent, le gouvernement bernois estime qu'il faudra encore 30 à 40 ans avant un aménagement complet.

Stratégie n°10: les failles

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Le peuple suisse plébiscite, en 2013, l'initiative populaire «contre les rémunérations abusives»,Lien externe appelée également initiative Minder du nom de son auteur. Ce texte entend empêcher le versement de salaires ou de bonus excessifs. Il prévoit notamment l'interdiction des indemnités de départ et des primes à l’embauche pour les dirigeants des sociétés cotées en bourse.

Selon l'initiative, il incombe au gouvernement d'édicter une ordonnance d’application d'ici au mois de mars 2014. Entrée en vigueur en 2015, cette dernière est soumise à une période transitoire. La mise en œuvre sera définitive lors de la révision de la loi sur les sociétés anonymes.

Même avec les nouvelles règles, les entreprises peuvent facilement éluder la décision du peuple. Il existe des failles. L’interdiction des prestations d’entrée peut, par exemple, être contournée en indemnisant la perte qu’un dirigeant subit via le délai d’interdiction de concurrence. L'initiative s’avère donc inefficace.

«Le peuple n’est pas le chef»

L’initiative populaire permet aux citoyens suisses de modifier la Constitution fédérale.

La balle est, ensuite, dans le camp du Parlement. Celui-ci édicte des lois pour mettre en œuvre le nouvel article constitutionnel. Pour ce faire, le législateur dispose d'une certaine marge de manœuvre. Les deux Chambres fédérales peuvent y recourir pour mettre en œuvre une initiative populaire sous une forme légèrement différente et édulcorée par rapport à celle prévue par le texte. Les élus doivent faire preuve d’une grande sensibilité politique. Si le Parlement use de la marge de manœuvre qui lui est accordée, les initiateurs parlent rapidement de «dilution» ou de «mépris de la volonté du peuple».

Cette marge de manœuvre est voulue. Elle garantit l’équilibre des pouvoirs politiques. Selon Markus Müller, professeur de droit constitutionnel à l'Université de Berne, «Le peuple n'est pas le chef, mais un acteur parmi d'autres».

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