Le peuple, ce souverain suprême

La récolte des signatures est le premier pas d'une initiative ou d'un référendum. Keystone

Les Suisses sont les «champions des urnes». Le peuple participe directement au processus décisionnel politique. Les citoyens votent en moyenne quatre fois par an pour s’exprimer sur les thèmes les plus variés, que ce soit au niveau fédéral, cantonal ou communal.

La Suisse ne détient pas le monopole de la démocratie directe, mais c’est certainement le pays où celle-ci est pratiquée de la manière la plus intensive. Introduite au 19e siècle, cette participation directe aux décisions a constamment évolué au fil des décennies.

Pour être précis, la démocratie suisse est qualifiée de semi-directe. Cela signifie que deux systèmes coexistent. Celui de la démocratie directe, où les citoyens s’expriment directement, et celui de la démocratie représentative, où ils délèguent une partie des pouvoirs à des élus.

Concrètement, les Suisses élisent leur parlement fédéral tous les quatre ans. Et environ tous les trois mois, ils s’expriment sur des objets soumis au vote. Le système est plus ou moins analogue au niveau des cantons et des communes.

La fréquence élevée des scrutins et les nombreux thèmes traités s’expliquent par le fait que le peuple dispose de deux droits inédits: le référendum et l’initiative populaire.

Pas tous les citoyens

Jusqu’en 1971, la Suisse fédérale était une démocratie exclusivement masculine, même si, au niveau cantonal et communal, les femmes avaient obtenu le droit de vote et l’éligibilité depuis les années 1960 déjà. La Suisse fut l’un des tout derniers pays occidentaux à accorder le droit de vote aux femmes.

De nos jours, bien que le suffrage universel soit un fait acquis, moins de la moitié des citoyens en moyenne participent réellement aux scrutins.

Référendum

Il existe tout d’abord le référendum obligatoire. Comme le nom l’indique, le peuple est obligatoirement consulté pour tout changement, même minime, de la Constitution fédérale par le parlement. Pour entrer en vigueur, la modification doit être acceptée à la double majorité, c’est-à-dire à la majorité du peuple et des cantons.

Les cas de modifications constitutionnelles ne sont pas rares, car la charte fondamentale de l’Etat suisse contient beaucoup de dispositions susceptibles d’être régulièrement changées. Un exemple parmi d’autres: le taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Une éventuelle adhésion à des organisations supranationales est également soumise au référendum obligatoire.

Le référendum facultatif peut quant à lui être utilisé pour contester toute loi adoptée ou modifiée par le parlement. Pour lancer ce référendum, il faut récolter au moins 50’000 signatures de citoyens ayant le droit de vote et les déposer à la Chancellerie fédérale dans les 100 jours qui suivent la publication de la loi contestée. Pour passer la rampe, il suffit que la loi obtienne la majorité du peuple.

Initiative

L’initiative populaire permet aux citoyens de proposer des modifications constitutionnelles, soit en introduisant de nouvelles dispositions dans la Constitution, soit en modifiant ou en abrogeant des dispositions existantes. Pour qu’une initiative soit soumise au verdict des urnes, ses promoteurs doivent réunir 100’000 signatures de citoyens ayant le droit de vote et les déposer à la Chancellerie fédérale dans un délai de 18 mois.

Si le parlement reconnait la légitimité des revendications contenues dans l’initiative, mais qu’il n’est pas d’accord avec les solutions qu’elle propose, il peut lui opposer un contre-projet. Celui-ci peut être direct, c’est-à-dire réglé au niveau constitutionnel. L’initiative et le contre-projet sont alors soumis simultanément aux citoyens, avec une question subsidiaire demandant lequel des deux projets aurait leur préférence au cas où les deux seraient acceptés.

Mais le parlement peut aussi opter pour un contre-projet indirect, c’est-à-dire réglé au niveau législatif. Dans ce cas, seule l’initiative est soumise au peuple. Et si celle-ci est refusée, c’est alors le contre-projet indirect qui est appliqué, à condition qu’il n’ait pas fait l’objet d’un référendum.

Enfin, il peut aussi arriver que les auteurs de l’initiative soient satisfaits du contre-projet du parlement. Dans un tel cas, leur initiative n’est pas soumise au vote.

Chiffres marquants

420 initiatives populaires ont été lancées depuis 1891, date de l’introduction de ce droit populaire.

Sur les 304 qui ont formellement abouti, 183 ont été soumises au vote populaire; 4 ont été déclarées nulles, 2 classées et 90 retirées.

Seulement 20 initiatives ont été acceptées par le peuple et les cantons. La première («Interdiction d’abattre le bétail de boucherie sans l’avoir préalablement étourdi») avait un caractère antisémite. La dernière («Contre les rémunérations abusives») a été acceptée le 3 mars 2013.

La proportion des initiatives acceptées a nettement augmenté au cours des dernières années. Alors que seulement 13 avaient été approuvées entre 1891 et 2003, 7 l’ont été de 2004 à 2013.

Concernant les référendums facultatifs, 170 ont été lancés avec succès de 1848 à la fin 2012. Dans 76 cas, ses auteurs ont gagné, c’est-à-dire que les citoyens ont rejeté la loi contestée dans les urnes.

Durant la même période, sur 230 référendum obligatoires, 166 ont été acceptés par le peuple et les cantons, tandis que 64 ont été refusés.

Des critiques…

Si le référendum constitue plutôt un frein au parlement, l’initiative représente un accélérateur par rapport à des questions que les élus ne veulent pas traiter ou auxquelles ils n’ont jamais songé. Ce sont surtout des partis ou des mouvements qui peinent à obtenir une majorité au parlement qui utilisent ces deux instruments de démocratie directe.

Il s’agit souvent de la gauche pour des thèmes à caractère économique et social et de la droite conservatrice pour des thèmes liés à l’identité nationale et aux étrangers. Mais il arrive parfois aussi que ce soit de petites associations ou des privés qui lancent un référendum ou une initiative. Leurs chances de succès sont assez limitées, mais pas totalement nulles.

Bien que le système suisse soit fréquemment cité comme un modèle de démocratie directe, les critiques ne manquent pas. Les plus fréquentes concernent le nombre et surtout la complexité des scrutins, deux facteurs qui influent négativement sur le taux de participation. Le taux moyen a été de moins de 45% entre 2001 et 2012.

Certains critiquent aussi le fait que le peuple soit appelé à s’exprimer sur tout. Or, plus que les parlementaires, les simples citoyens sont davantage susceptibles de succomber à l’émotion ou à des jugements à l’emporte-pièce.

… mais surtout des avantages

Face à ces critiques, les politologues soulignent les avantages des droits populaires. Le référendum est considéré comme un instrument qui favorise la politique de consensus entre les partis.

Avec la menace du référendum, tant le parlement que le gouvernement sont en effet poussés à rechercher un consensus le plus large possible pour faire passer une loi. Si le mécontentement est limité, par exemple à un seul parti, il y a de fortes chances pour que le peuple soutienne un projet.

Quant à l’initiative populaire, elle présente l’avantage de lancer des débats de fond sur des thèmes qui ne seraient sinon pas abordés au parlement et de permettre à ses auteurs de voir parfois une partie de leurs revendications satisfaites au travers d’un contre-projet.

Il y a aussi des cas – assez rares – où des initiatives refusées par la majorité du parlement obtiennent la majorité du peuple et des cantons. Ce fut par exemple le cas de l’initiative «Contre les rémunérations abusives» qui permet aux actionnaires de se prononcer sur la rémunération des top managers. Cette initiative, lancée par le petit entrepreneur Thomas Minder, a été acceptée le 3 mars 2013 par 68% des citoyens et tous les cantons.