Les Suisses à l’étranger ont des droits et des devoirs
Le patron des Affaires étrangères Didier Burkhalter ne veut plus que des Suisses s’aventurent impunément dans des régions à risques, alors que l’administration est débordée par l’explosion des crises internationales.
Mardi, une avalanche tue 4 skieurs suisses en Norvège. Mercredi, séisme au Mexique. Jeudi, putsch au Mali: semaine chargée mais pas inhabituelle pour Christian Dussey, chef du Centre de gestion de crise (KMZ) du Département fédéral (ministère) des Affaires étrangères (DFAE).
«Dans chaque crise, je pars du principe qu’il peut y avoir des victimes suisses. La Suisse figure parmi les 5 pays européens qui comptent la plus forte proportion de voyageurs. Nuit et jour, nous devons nous tenir prêts à réagir avec agilité, car les premières heures sont décisives», explique à swissinfo.ch l’ambassadeur Dussey, 46 ans, officier d’état-major général et ancien collaborateur du Service de renseignement stratégique.
La semaine précédente, deux otages avaient-ils à peine retrouvé la liberté après neuf mois de captivité au Pakistan, voilà qu’une membre d’une ONG se faisait enlever au Yémen. La Suisse recense encore un otage aux Philippines et une disparition au Mexique.
Dénonçant «l’industrie des enlèvements», le nouveau chef de la diplomatie Didier Burkhalter n’a pu que répéter ce qu’il venait de formuler dans ses priorités: «une réflexion devra être menée sur les responsabilités incombant à chacun en matière de sécurité personnelle et sur les limites de l’intervention de l’Etat».
En clair, les inconscients pourraient avoir à réfléchir à deux fois avant de se risquer chez Al-Qaïda ou les talibans puisque le gouvernement a l’intention de les faire passer à la caisse. Officiellement, «Berne ne paie pas de rançon», mais l’assistance elle-même coûte cher, les affaires mobilisant beaucoup de monde au sein de l’administration, parfois pendant des mois.
Explosion de la mobilité
De plus en plus cher puisque la mobilité des Suisses a explosé ces dix dernières années. Il y a 700’000 expatriés (10% de la population) tandis que les Suisses effectuent 16 millions de voyages par an.
Pendant ce temps, le monde est devenu plus complexe. «Terrorisme, émeutes, catastrophes nucléaires, tsunamis, changements politiques, grippe aviaire, séismes, printemps arabe, l’actualité s’est accélérée depuis 2008. A cela s’est ajouté une série d’enlèvements», note Christian Dussey.
«Ce qui a changé, c’est le fait que les crises ne sont plus successives mais simultanées. Tout s’est accéléré et les attentes du public comme la pression des médias ont augmenté. Tous les pays européens sont confrontés aux mêmes défis.»
Anticiper et prévenir
C’est pour y répondre que le KMZ a été créé le 1er juin 2011. Son but : ne plus simplement réagir, mais anticiper les crises et prévenir les risques.
A la Bundesgasse 32 à Berne, dans la «salle de crise», un «vigile» suit l’actualité en continu, y compris sur CNN, BBC, France 24 ou Al-Jazira. Chaque mois, des représentants de tous les services concernés de l’administration fédérale y tiennent une réunion pour la sécurité des Suisses à l’étranger.
Ce qui permet d’affiner les Conseils aux voyageurs, principal outil de prévention publié sur le site du DFAE et Twitter. Christian Dussey est bien décidé à changer les comportements: «La semaine suivant le rapt des deux Suisses au Pakistan, les demandes de visa ont freiné net pendant une semaine. La semaine suivante, elles ont repris de plus belle. Cela nous a rendu perplexes.»
Otages: «Nous intervenons de manière subsidiaire»
Lors d’un pépin à l’étranger, Berne intervient en dernier recours, lorsque le ressortissant a tout essayé. Les cas individuels sont traités par la protection consulaire assurée par le DFAE. «Les expatriés connaissent les lieux et, en général, se débrouillent, relève l’ambassadeur. Souvent, notre principal problème, ce sont les touristes isolés qui ne connaissent pas ou peu le pays et qui s’aventurent dans des zones dangereuses.»
Les affaires d’otages sont trop sensibles pour que le diplomate entre dans les détails, mais c’est le cauchemar parce que des vies sont en jeu et que leur forte médiatisation ajoute encore à la pression. «Dans ces affaires, la responsabilité de la résolution de la crise revient en premier lieu à l’Etat dans lequel s’est déroulé l’enlèvement. Nous intervenons uniquement de manière subsidiaire», note le patron du KMZ.
Swissinfo.ch a parlé, sous couvert de l’anonymat, à une personne ayant été impliquée dans certains dossiers d’enlèvements: «La première limite qui se pose à la Suisse, c’est le type de collaboration possible et la perception de l’affaire par le pays concerné. Il faut identifier les interlocuteurs potentiels, évaluer le degré de confiance qu’on peut leur accorder et ensuite, par personnes interposées, commencer à négocier.»
«Par définition, un pays ne peut dire qu’il a payé une rançon, mais dans plusieurs cas les otages sont revenus vivants: il s’est donc produit quelque chose. Mais ce n’est jamais simple car un pays ne peut pas payer de rançon sans passer par le gouvernement concerné, c’est une question de souveraineté. Il peut aussi arriver que les ravisseurs s’adressent directement aux familles. C’est assez le style d’Abou Sayyaf aux Philippines, où la piraterie est une vieille tradition. Enfin, un Etat de droit comme la Suisse ne peut procéder à une extraction d’otages», ajoute cet expert.
Assister les ambassades
Le KMZ veut aussi améliorer la préparation du personnel diplomatique, parfois lacunaire. «Une crise majeure, c’est lorsqu’une ambassade doit lâcher ses activités pour se transformer en centrale d’urgence. Il peut même arriver que sa sécurité soit en jeu. Il y a eu 15 crises en 2010 et 12 en 2011 qui ont nécessité notre intervention», explique encore l’ambassadeur Dussey.
Un pool de crise a été créé avec, sur chaque continent, des équipes prêtes à se rendre immédiatement sur place en 3-4 heures. Des cours sont également organisés, avec simulation de crise pendant 24 heures.
Enfin, les nouveaux médias jouent un rôle de plus en plus important. «Cela a commencé lors du séisme en Haïti en 2010: les familles ont pu communiquer grâce à Facebook. Aujourd’hui, nous informons régulièrement par SMS les ressortissants suisses en difficulté», se réjouit Christian Dussey.
Et de conclure que «chaque affaire est une expérience qui nous permet d’accroître nos compétences et notre efficacité».
Les activités du DFAE sont définies par un règlement diplomatique accroché à la Constitution et stipulant que «la Suisse vient en aide aux Suisses de l’étranger».
L’Organisation des Suisses de l’étranger (OSE) réclame depuis des années une loi spécifique sur la base de l’Art. 40 de la Constitution fédérale sur les Suisses de l’étranger. Une initiative parlementaire dans ce sens du sénateur Filippo Lombardi a reçu le feu vert des commissions des deux Chambres.
Ce projet tombe à pic pour le gouvernement, soucieux de fixer les droits de la 5e Suisse, mais aussi ses devoirs et ses responsabilités.
Au Parlement, certains exigent une participation financière, fixe ou variable, des touristes, voire des sociétés qui «mettent la Suisse en danger», selon le député Carlo Sommaruga. Cette possibilité existe (un couple de touristes suisses pris en otage au Mali en 2009 a dû rembourser 40’000 francs), mais les conditions sont floues.
Une loi pourrait être créée ou intégrée à la future loi sur les Suisses de l’étranger, la difficulté étant de fixer une somme et de déterminer qui paie, selon qu’il s’agit d’un délégué d’une ONG, de l’employé d’une société suisse, d’un expatrié de longue date ou d’un touriste.
Une sous-commission a été mise sur pied pour rédiger un projet de loi et devrait le remettre à la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats (Sénat) avant l’hiver 2012.
La Division politique VI du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) a été créée en 1999 à la suite de l’attentat de Louxor en 1997.
Elle regroupe le Service des Suisses de l’étranger, la Protection consulaire et, depuis le 1er juin 2011, le Centre de gestion de crise (KMZ) et les conseils aux voyageurs.
Le KMZ a créé un système de veille et d’alerte de la situation internationale ainsi qu’un Pool d’intervention de crise de 270 volontaires répartis sur cinq continents.
En matière de prévention, le KMZ diffuse sur Internet et Twitter les Conseils aux voyageurs du DFAE sur 157 pays. Il compte une dizaine de personnes et son budget est de 400’000 francs par an.
Créée le 1er janvier 2011, la «Helpline DFAE» fera office de guichet unique 24 heures sur 24 dès le 1er mai 2012. Elle reçoit en moyenne 2000 appels et courriels par mois et est desservie par 10 personnes.
En cas de crise majeure, une «Hotline» avec 16 bénévoles peut être mise sur pied.
(Source: DFAE)
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