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Mandats suisses de puissance protectrice Mieux vaut rester le plus discret possible

Geiselnahme US-Botschaft Teheran 1979

Lors de la prise d'otage de l'ambassade à Téhéran, 52 membres du personnel diplomatique américain sont restés captifs durant 444 jours, entre novembre 1979 et janvier 1981.

(Keystone)

Comment deux ennemis jurés restent-ils en contact? Dans le cadre de ses mandats de puissance protectrice, la Suisse aide les Etats en conflit à ne pas rompre le dialogue. Tim Guldimann a servi de canal de communication entre les Etats-Unis et l'Iran lorsqu'il était ambassadeur suisse à Téhéran.

De 1999 à 2004, l'actuel député socialiste Tim Guldimann a assumé la fonction d'ambassadeur suisse à Téhéran. Durant ces cinq années, il a transmis des informations entre les nations ennemies iraniennes et américaines. Après la prise en otage de diplomates américains à Téhéran en 1979, Washington avait rompu ses relations diplomatiques avec la République islamique et demandé l'appui de la Suisse. Depuis lors, quand les Etats-Unis veulent communiquer avec l'Iran, ils passent toujours par les diplomates helvétiques présents à Téhéran et à Washington. Fin octobre, la Suisse a signé un nouveau mandat de puissance protectrice avec l'Iran et avec l'Arabie saoudite.

Pourquoi la Confédération a-t-elle été choisie pour jouer ce rôle? «Parce que la Suisse a rempli plusieurs mandats de puissance protectrice, surtout durant la Seconde Guerre mondiale, et est connue pour cela», explique Tim Guldimann. Selon lui, «la Suisse se sent bien dans ce rôle». Les «bons offices de la Suisse», comme on les appelle, renforcent la renommée de la Confédération dans le monde «et sont aussi très utiles», ajoute Tim Guldimann. Une partie de ces «bons offices» sont des mandats de puissance protectrice. 

Mandats de puissance protectrice

Le mandat de puissance protectrice est une longue tradition dans la politique extérieure de la Suisse. Il aide les Etats qui ont rompu leurs relations diplomatiques ou consulaires à maintenir, à travers la Suisse, certaines de leurs tâches et un minimum de relations. Pendant la Seconde Guerre mondiale, la neutralité de la Suisse l'a conduite à représenter les intérêts de 35 Etats dans le cadre de 200 mandats ponctuels. Actuellement, en plus du contrat qu'elle vient de signer avec l'Iran et l'Arabie saoudite, la Suisse assume quatre mandats de puissance protectrice: elle représente les intérêts de la Russie en Géorgie et de la Géorgie en Russie, ainsi que des Etats-Unis en Iran et de l'Iran en Egypte.

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«Un mandat de puissance protectrice n'est pas une mission de médiation», précise l'ancien ambassadeur. «Dans cette fonction, on joue plutôt le rôle de simple messager». Et la transmission des informations dans le cadre d'un tel mandat se fait de manière très discrète.

«En parler le moins possible»

Plus le contexte politique est tendu et plus le conflit est ouvert, plus il est important de maintenir le dialogue, même quand les parties rivales se menacent d'intervenir militairement. Les Etats impliqués sont totalement libres d'utiliser ce canal, souligne Tim Guldimann. «Le moment et la façon de communiquer sont entièrement entre leurs mains.» L'important est somme toute que le canal existe et «que l'on en parle le moins possible», c'est pourquoi une discrétion diplomatique totale est exigée. «La méthode doit être parfaitement hermétique», sinon le processus est en danger, précise Tim Guldimann. La Suisse ne peut pas ouvertement récolter les lauriers pour son rôle dans ces conflits. Ses actions sont d'autant plus efficaces qu'elles sont invisibles.

Sur la scène fédérale, le conseiller national Tim Guldimann a la tête dure et ne craint ni de provoquer des conflits ni d'affirmer les choses comme elles sont. Pourtant, dans sa fonction antérieure de diplomate efficace et expérimenté, il reconnaissait l'intérêt et la nécessité d'adopter un ton plus feutré. «Sans discrétion et sans respect envers les deux parties, aucun succès n'est envisageable», déclare l'ancien ambassadeur. Il en va de même pour l'exercice d'un mandat de puissance protectrice.

Tim Guldimann

(Keystone/Gaetan Bally)

Un détour par la Suisse

Tim Guldimann raconte comment le mandat se déroulait lorsqu'il était à Téhéran: quand les Etats-Unis voulaient prendre contact avec l'Iran, Washington transmettait le message à l'ambassade suisse de la capitale américaine. Depuis les Etats-Unis, le contenu était envoyé au Ministère des Affaires étrangères à Berne ou directement à la représentation suisse à Téhéran, où Tim Guldimann le réceptionnait avant de le remettre aux Iraniens. L'ancien ambassadeur dévoile que durant sa fonction à Téhéran, le cryptofax était considéré comme l'une des méthodes de transmission les plus sûres entre les continents. Cet appareil permettait de coder les messages afin de les envoyer sur un fax sécurisé.

L'exercice de la puissance protectrice va donc au-delà de la simple transmission, car le porteur du message connaît le contenu de celui-ci. «Mais cela ne lui donne aucun droit de le commenter», souligne Tim Guldimann. À moins que l'autre interlocuteur ne souhaite davantage d'informations – c'est ici qu'entre en jeu la diplomatie. «Lors de la remise du message, il y a parfois des questions que l'on peut comprendre comme des demandes», explique l'ancien ambassadeur.

L'influence que peut avoir le messager sur le processus de communication, et à terme sur le climat entre les deux parties dépend aussi de sa personnalité, de sa façon d'agir et de sa réputation. Tim Guldimann ajoute: «J'ai essayé d'interpréter la fonction d'une manière très extensive et d'aller aussi loin que je supposais être dans l'intérêt des deux parties.»

Exploiter la marge de manœuvre 

Le conflit entre l'Iran et l'Arabie saoudite

L'Arabie saoudite et l'Iran se disputent la suprématie dans la région du Golfe. Le Royaume saoudien se considère comme la puissance protectrice des groupes religieux sunnites, majoritaires dans le pays. La plupart des Iraniens appartiennent en revanche à la mouvance religieuse chiite. Le climat entre les deux pays est devenu glacial il y a deux ans, après l'exécution par l'Arabie saoudite du cheik chiite Nimr al-Nimr. De violentes protestations ont éclaté et l'ambassade saoudienne à Téhéran a été prise d'assaut. Le Royaume a alors rompu ses relations diplomatiques avec l'Iran. Début octobre, le prince héritier saoudien a provoqué une nouvelle escalade du conflit, en tirant sur la milice chiite du Hezbollah au Liban, soutenue par l'Iran.

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«Les Etats-Unis s'intéressaient à l'évaluation par l'ambassade suisse en Iran du contexte politique sur place», se souvient-il. «J'ai rapporté ce que j'avais entendu», confie-t-il, en admettant qu'il s'est effectivement écarté de son rôle de messager. «Quand les deux parties sont implicitement d'accord d'exploiter pleinement la marge de manœuvre à disposition afin de développer quelque chose, c'est alors possible.»

Lors de son mandat, le messager suisse a l'obligation d'être en contact avec les expéditeurs et les destinataires; il possède ainsi des liens directs que n'ont pas les autres nations. C'est pourquoi, de l'avis de certains, le mandat de puissance protectrice permet aussi à la Suisse d'entrouvrir des portes pour entamer des négociations bilatérales.

«C'est bien que nous puissions jouer ce rôle», affirme Tim Guldimann. «Cela nous est aussi utile sur d'autres plans.» Il met cependant en garde contre une surestimation de l'influence que peuvent avoir ces mandats. «Les Etats-Unis ne sont pas plus charmants avec la Suisse sur les questions fiscales, uniquement parce que nous représentons leurs intérêts en Iran.»

Depuis que la Suisse assume ce nouveau mandat de puissance protectrice entre l'Iran et l'Arabie saoudite, le conflit entre les deux Etats s'est encore envenimé. Est-ce que l'exercice de ce mandat est du coup plus compliqué voire même obsolète? «Au contraire. C'est dans ce genre de situation que l'existence d'un canal de communication est particulièrement importante», répond Tim Guldimann.


(Traduction de l’allemand: Marie Vuilleumier)

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