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Abstimmung vom 28. Februar


Die Initiative, die Richter und Verhältnismässigkeit aushebeln würde


Von Marc-André Miserez (in Zusammenarbeit mit Armando Mombelli)


Zellen am Flughafen Zürich, wo Ausländer, die ausgeschafft werden, in der Regel ihre letzten Tage verbringen, bevor sie das Land verlassen. Wenn die SVP-Initiative angenommen wird, könnten pro Jahr bis zu 10'000 Personen ausgeschafft werden.  (Keystone)

Zellen am Flughafen Zürich, wo Ausländer, die ausgeschafft werden, in der Regel ihre letzten Tage verbringen, bevor sie das Land verlassen. Wenn die SVP-Initiative angenommen wird, könnten pro Jahr bis zu 10'000 Personen ausgeschafft werden. 

(Keystone)

Mit ihrer Durchsetzungs-Initiative will die rechtskonservative SVP die Kriterien zur Ausschaffung straffälliger Ausländer bis ins letzte Detail regeln. Und das nicht als Gesetz, sondern in der Schweizerischen Verfassung. Einzelfallprüfung und richterlicher Ermessensspielraum, also das Prinzip der Verhältnismässigkeit, würden so ausgehebelt. Praktisch alle Juristen werten dies als Angriff nicht nur auf die Gewaltentrennung, sondern auch die Rechtsstaatlichkeit und ihren Berufsstand als Ganzes.

Dreieinhalb Seiten: So lange ist der neue Artikel, den die SVP mit dieser Initiative in der Verfassung der Schweiz festschreiben will. Er ist zehn Mal länger als die übrigen Artikel im Schnitt sind.

Der Grund ist, dass der Artikel im Gegensatz zu dem, was sonst in einem Grundgesetz zu finden ist, kein allgemeines Prinzip festhält, sondern dass es um einen ganzen Katalog von Delikten geht, für die der Täter, die Täterin des Landes verwiesen werden sollen, wenn sie keinen Schweizer Pass besitzen. Das gilt auch für Leute, die in der Schweiz geboren sind, aber keinen Schweizer Pass haben.

Wie ist es soweit gekommen

Im November 2010 stimmten Volk und Kantone (mit 52,9%) der SVP-Initiative "Für die Ausschaffung krimineller Ausländer" zu, die einen Landesverweis von 5 bis 15 Jahren (20 Jahre im Fall von Rückfälligkeit) für kriminelle Ausländer vorschreibt, die eines schweren Verbrechens für schuldig befunden wurden (Mord, Vergewaltigung, Raub etc.), aber auch im Fall von Missbrauch im Sozialwesen. Das Parlament erhielt 5 Jahre Zeit, die Vorgaben der Initiative gesetzlich umzusetzen.

Weniger als 2 Jahre später nahm die SVP, weil sie der Ansicht war, dass die Dinge sich nicht rasch genug bewegten und der "Bundesrat den Volkswillen mit Füssen" trete, "das Heft selber in die Hand" und lancierte ihre Initiative "Zur Durchsetzung der Ausschaffung krimineller Ausländer". Der Text dieser zweiten Initiative geht viel weiter als die Ausschaffungs-Initiative und schreibt nun auch für weniger schwere Delikte die automatische Ausweisung vor.

In diesem Klima erarbeitet das Parlament die gesetzlichen Vorgaben zur Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative. Im März 2015 stimmen beide Parlamentskammern einer Verschärfung der aktuellen Gesetzgebung zu, wobei sie den Gerichten einen gewissen Ermessenspielraum offen lassen, um im Einklang zu bleiben mit der Europäischen Menschenrechtskonvention. Sehr zum Ärger der SVP, für welche Regierung und Parlament damit die "Opfer und die Sicherheit des Landes ausser Acht gelassen" haben.

Die Gesetzesrevisionen zur Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative sind bisher nicht in Kraft getreten. Zuerst wird nun der Ausgang der Abstimmung über die Durchsetzungs-Initiative abgewartet, entweder werden die Revisionen danach in Kraft gesetzt, oder landen – im Fall einer Annahme der Initiative am 28. Februar 2016 – im Papierkorb.

Das ist eine Premiere: Das Strafgesetzbuch würde bei einer Annahme der Initiative direkt Eingang in die Bundesverfassung finden. Das Parlament hätte nichts zu sagen. Im Ständerat wurde dieses Manöver nicht geschätzt: Im Dezember letzten Jahres unterzeichneten die Mitglieder der kleinen Kammer (mit Ausnahme der fünf SVP-Abgeordneten und dem Unabhängigen Thomas Minder) eine Erklärung gegen die Umsetzungs-Initiative.

"Ausschaffungshandbuch"

Dieses völlig unübliche Aufbegehren des Ständerats erfolgte nur kurze Zeit vor einem ebenso so unüblichen Aufbegehren aus der Rechtswissenschaft: Mitte Januar unterzeichneten 160 Rechtsgelehrte aus dem ganzen Land ein Manifest, in dem zu einem "Nein" bei der Abstimmung vom 28. Februar aufgerufen wird. Unter dem Titel "Die Schweiz ist ein Rechtsstaat – Nein zur Durchsetzungsinitiative", kritisieren die Unterzeichner, die Initiative ziele darauf ab, "jegliches richterliche Ermessen" auszuschalten. Die Bundesverfassung dürfe nicht zu einem "Ausschaffungshandbuch abgewertet" werden.

"Unser Aufruf vereint einen grossen Teil der Professorenschaft aus den Bereichen öffentliches Recht, Verwaltungsrecht und internationales Recht aus der Schweiz" bestätigt Tobias Jaag, der mit seinem Kollegen Andreas Auer den Text lanciert hat.

Für Auer, der auch Gründer und Direktor des Studien- und Dokumentationszentrums für Direkte Demokratie (c2d) ist, zielt die Durchsetzungsinitiative "effektiv darauf ab, jeglichen Ermessensspielraum des Richters auszuschalten. Die SVP will automatische, blinde Ausschaffungen, die unabhängig vom Strafmass und dem einzelnen Fall des Betroffenen zu erfolgen haben. Hat jemand ein relativ schwerwiegendes Verbrechen begangen, oder zwei weniger schwere innerhalb von 10 Jahren, heisst es schlicht, raus!"

Konkret, wer in der Jugend einmal mit Cannabis-Pflanzen auf dem Balkon erwischt wurde und neun Jahre später bei einem Streit vor einer Kneipe einen Polizisten beleidigt, würde nach dem Willen der Initianten als derart gefährlich eingestuft, dass ein Richter automatisch seine oder ihre Ausschaffung verfügen müsste.

Der ehemalige Bundesrichter, Anwalt und Rechtsprofessor Martin Schubarth hatte schon die (2010 angenommene) Ausschaffungsinitiative als "einen Skandal" bezeichnet. Indem sie die Umsetzungs-Initiative als "Volkswillen" bezeichnet, "mogelt die SVP" seiner Ansicht nach. "Wenn Sie sagen, 'lasst uns die kriminellen Ausländer vertreiben', wird das Volk natürlich Ja sagen. Stellen Sie die Frage jedoch von Fall zu Fall, bin ich sicher, dass eine grosse Mehrheit dagegen wäre, diese oder jene Person auszuschaffen, nur weil sie keinen Schweizer Pass hat."

Für diese Möglichkeit, die Dossiers von Fall zu Fall zu betrachten, macht sich auch Andreas Auer stark. Und die Rolle stehe dem Richter zu. "Das Volk kann nicht Richter sein. Das Volk stellt die Regeln auf, aber die Richter sind es, welche die Regeln anwenden", argumentiert der Professor. Richter, zu deren Pflicht es insbesondere gehöre, sich an ein Prinzip zu halten, das in der Bundesverfassung zwei Mal (Art. 5 und 36) festgeschrieben sei und das verlange, dass die Handlung des Staates in einem "angemessenen Verhältnis zum Ziel" stehe.

Das Prinzip der Verhältnismässigkeit

Bei der SVP sieht der Rechtsprofessor und neu gewählte Nationalrat Hans-Ueli Vogt die Dinge natürlich nicht gleich. Seiner Ansicht nach muss das "System nach Normen funktionieren, welche das Prinzip der Verhältnismässigkeit allgemein konkretisieren. Dieses Prinzip spielt nicht bei jedem Entscheid jedes Gerichts in jedem einzelnen Fall eine Rolle." Als Beispiel verweist er auf vorsätzliche Tötung, ein Delikt, bei dem das Strafgesetzbuch dem Richter im Prinzip verbietet, eine Haftstrafe von weniger als zehn Jahren zu verfügen.

"Es gibt auch den Fall des Automobilisten, der mit 140km/h auf der Autobahn geblitzt wird. Auch wenn er alleine war, wenn er niemanden in Gefahr gebracht hat und es als unverhältnismässig betrachtet, so muss er dennoch seine Busse zahlen. Wir haben also bereits obligatorische Normen, die den Handelsspielraum der Gerichte einschränken. Und das ist gut, denn man soll das Urteil nicht allein der Subjektivität des Richters überlassen", argumentiert Hans-Ueli Vogt.

Das ändert nichts daran, dass in der Schweiz, wie in jedem Rechtsstaat, das Prinzip der Gewaltentrennung gilt. Die Justiz ist hier also als unabhängig bekannt. Wie würden die Richter und Richterinnen den Spagat zwischen der automatischen Ausschaffung und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit schaffen? "Sie werden vor unerträglichen Gewissenskonflikten stehen", sagt Martin Schubarth voraus.

Zweieinhalb Mal so viele Ausschaffungen

Das Schweizer Strafgesetzbuch gibt dem Richter schon heute die Möglichkeit, einen kriminellen Ausländer auszuschaffen. Dieses Strafmass kommt aber nur selten zur Anwendung. Statistiken des Bundes zu diesem Thema gibt es keine; die Hochrechnungen aufgrund von Zahlen aus den Kantonen bewegen sich bei einigen Hundert Ausschaffungen pro Jahr.

Im Auftrag des Bundesamts für Justiz hat das Bundesamt für Statistik jüngst berechnet, zu wie vielen Ausschaffungen es aufgrund der vom Parlament verabschiedeten Verschärfungen respektive aufgrund der zweiten SVP-Initiative kommen würde. Wäre das Umsetzungsgesetz zur Ausschaffungs-Initiative 2014 in Kraft gewesen, hätte die Schweiz demnach etwa 4000 Personen ausschaffen können. Mit der Umsetzungsinitiative steigt diese Zahl auf mehr als 10'000. Diese Zahlen sind aber nur als ungefähre Schätzungen zu verstehen. Denn auch wenn die Initiative angenommen wird kann niemand sagen, wie sich die Richter tatsächlich verhalten werden.

"Es ist nicht ausgeschlossen, dass ein Richter entscheiden wird, trotz allem seine angeborene Pflicht weiterhin zu erfüllen, die besagt, dass jeder Fall im Detail zu prüfen ist, und Entscheide unter Berücksichtigung aller Umstände zu fällen sind, vor allem der familiären, beruflichen und persönlichen Situation der betroffenen Person", hofft Andreas Auer.

Doch für Hans-Ueli Vogt sind die Dinge klar: "Grundsätzlich muss man einräumen, dass eine jüngere und konkretere Version Vorrang hat gegenüber einem allgemeinen Prinzip." Oder anders gesagt: Die Initiative wird Vorrang haben vor der in der Verfassung festgeschriebenen Verhältnismässigkeit, auch wenn der SVP-Jurist persönlich gewisse Vorbehalte gegenüber der Ausweisung von Secondos hat, den Ausländern der zweiten Generation, die in der Schweiz geboren sind.

Diese Idee bringt Martin Schubarth auf die Palme. "Wenn diese Initiative angenommen wird, würde das bedeuten, dass die Schweiz als Land der Humanität nicht mehr existiert", donnert der ehemalige Bundesrichter.

Und führt einen Fall an, mit dem er zu tun gehabt hat. Es war um einen in der Schweiz geborenen, völlig integrierten Österreicher gegangen, der seine Frau umgebracht hatte. "Wir hatten uns damals geweigert, ihn des Landes zu verweisen, auch wenn uns das Strafgesetzbuch diese Möglichkeit gegeben hatte. Denn leider gibt es jedes Jahr in der Schweiz auch mehrere Schweizer, die ihre Frauen umbringen, und niemand findet es unerträglich, dass diese Männer in der Schweiz bleiben. Geht es hingegen um Kriminaltouristen, die keine Verbindung zum Land haben, und die nur hierher kommen, um ein Verbrechen zu begehen, bin ich damit einverstanden, dass man sehr hart ist."

Rekurs-Kaskaden

Letzten Endes schätzt Andreas Auer, dass es "geschummelt" sei, wenn man die Diskussion in der "Wahl zwischen einer harten Haltung gegenüber ausländischen Kriminellen und einer lockereren Haltung" zusammenfasse. "Vor fünf Jahren haben wir für eine harte Haltung gestimmt. Und schon heute verfolgen die Gerichte gegenüber Ausländern eine sehr harte Linie. Die Frage, die sich stellt, ist jene des Respekts für gewisse elementare Prinzipien unseres Rechtsstaates."

Prinzipien, die das Manifest der rund 160 Professoren und Professoren auflistet, namentlich Verhältnismässigkeit, Gewaltentrennung, Geltung der Grundrechte und Respekt für die Europäische Menschenrechts-Konvention und das Freizügigkeits-Abkommen mit der Europäischen Union.

"Falls diese Initiative angenommen wird, kann man mit sehr vielen Rekursen rechnen, zuerst auf kantonaler Ebene, dann auf Ebene des Bundesgerichts", warnt der Professor. "Und, würde ein Richter, blind, wie es die Verfassung verlangt, eine Ausschaffung anordnen, würde der Fall an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte weitergezogen, und dann würde die Schweiz garantiert verurteilt."

In Deutschland undenkbar

Im Zug der Turbulenzen nach den Massenübergriffe in der Silvesternacht in Köln debattierte das deutsche Parlament am 13. Januar über eine Verschärfung der Gesetzgebung zur Ausschaffung von Ausländern. Was in Deutschland vorgeschlagen wird, geht jedoch viel weniger weit, als man es in der Schweiz mit der Ausschaffungs-Initiative und der Gesetzgebung zu deren Umsetzung bereits kennt, Vorgaben, welche die Umsetzungs-Initiative noch weiter verschärfen will.

Zudem gibt es in der Bundesrepublik Deutschland auch keine automatische Ausschaffung, wie sie die Initiative der SVP vorsieht. Auch im übrigen EU-Raum nicht, und es stehen auch keine entsprechenden Diskussionen an.

In Deutschland wäre eine Abschaffung der Einzelfallprüfung gar nicht denkbar. Das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe würde so etwas nicht erlauben, weil es ein Verstoss gegen die Europäische Menschenrechts-Konvention wäre.

(Quelle: Neue Zürcher Zeitung)


(Übertragung aus dem Französischen: Rita Emch), swissinfo.ch

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