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Direkte Demokratie 10 Arten, den Schweizer "Volkswillen" zu umgehen

Beschränkung der Zuwanderung, Alpenschutz, Mutterschaftsurlaub: In der Schweiz wird mit Abstimmungsergebnissen kreativ umgegangen. Regierung, Parlament, Gerichte und Behörden finden originelle Wege, den Volkswillen zu umgehen, wenn dieser nicht ins Konzept passt. Das sind die Strategien.

Dieser Beitrag ist Teil von #DearDemocracyexterner Link, der Plattform für direkte Demokratie von swissinfo.ch. Hier äussern nebst internen auch aussenstehende Autoren ihre Ansichten. Ihre Positionen müssen sich nicht mit jener von swissinfo.ch decken.

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Manchmal widersetzen sich Parlament und Regierung einem Volksentscheid, weil sie diesen als problematisch erachten. So geschehen bei der Sommerzeit: Obwohl sich die Stimmbevölkerung deutlich gegen die Einführung der Sommerzeit aussprach, setzten Regierung und Parlament sich über diesen Entscheid hinweg und führten die Sommerzeit 1981 trotzdem ein - weil alle Nachbarländer der Schweiz die Sommerzeit kannten.

Meist gehen Regierung, Parlament oder Behörden allerdings subtiler vor, wenn sie unliebsame, problematische oder widersprüchliche Volksbegehren umschiffen wollen. Wir haben die beliebtesten Tricks gesammelt.

Trick 1: Verwässern bis zur Unkenntlichkeit

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Am 9. Februar 2014 sagte das Schweizer Stimmvolk Ja zur so genannten "Masseneinwanderungs-Initiative", welche unter anderem vorsahexterner Link, dass die Schweiz die Zahl der Aufenthaltsbewilligungen für Ausländer durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt.

Das stellte das Schweizer Parlament vor ein Dilemma: Einerseits musste die Initiative bis im Februar 2017 umgesetzt werden, weil der Initiativtext eine solche Umsetzungsfrist vorsah. Andererseits hätte die Einführung von Kontingenten und Höchstzahlen bei der Einwanderung wohl gegen das Personenfreizügigkeits-Abkommen mit der Europäischen Union verstossen. Das Schweizer Parlament wollte dieses Abkommen mit der EU aber nicht kündigen – dies war in der Initiative auch nicht vorgesehen, sondern lediglich eine Neuverhandlung. Die EU allerdings bot keine Hand zu Neuverhandlungen.

Die Lösung des Dilemmas: Statt die Einwanderung mit Kontingenten zu beschränken, wie von der Initiative vorgesehen, führte das Parlament eine Meldepflicht von offenen Stellen an die Arbeitslosenämter ein und sah damit die Initiative als umgesetzt an.

Nun haben aber Kontingente bei der Einwanderung und Meldepflichten für offene Arbeitsstellen herzlich wenig miteinander zu tun, wie Schweizer Medien zu Recht feststellten. Mit der Strategie "Verwässerung bis zur Unkenntlichkeit" will das Parlament so tun, als ob es eine problematische Initiative umgesetzt hätte, ohne sie inhaltlich tatsächlich umsetzen zu müssen.

Trick 2: Salami-Taktik

Salami

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Bei unliebsamen Volksentscheiden besteht auch die Möglichkeit, in der Praxis nach und nach "faits accomplis" zu schaffen und das Ziel mit kleinen Zwischenschritten zu erreichen. Beispiel Privatisierung von staatlichen Elektrizitätswerken: Das Zürcher Stimmvolk sprach sich im Jahr 2000 gegen eine Privatisierung des städtischen Elektrizitätswerks (ewz)externer Link in Form einer Aktiengesellschaft aus. Trotzdem baut sich das ewz munter weiter Richtung privates Unternehmen aus. Es macht keinen Hehl daraus, dass es in baldiger Zukunft mit einer Privatisierung rechnet. Kein Wunder: Auch Parlament und Regierung arbeiten schrittchenweise in diese Richtung: Der Zürcher Stadtrat beantragte 2015externer Link (vergeblich), dass das ewz aus einer städtischen Verwaltungsabteilung zumindest in eine öffentlich-rechtliche Anstaltexterner Link umgewandelt wird, damit es sich als "Dienstleister auf dem Markt" behaupten könne. 2017 fürchtete der Stadtrat erneut um die Wettbewerbsfähigkeit des ewz und schlug zur Verbesserung der Konkurrenzfähigkeit eine neue Berechnungsmethode der Gewinnabgabe vor. Dieses Mal stimmte die Bevölkerung zu. Die Salamitaktik scheint also aufzugehen. Der Stadtrat studiert jedenfalls auch 2018 noch immer an der Rechtsform des ewz herum, wie Weisungen und Berichtenexterner Link zu entnehmen ist.

Trick 3: Vertrödeln

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Wenn einem ein Volksvotum nicht passt, kann man die Sache auch einfach aussitzen. So geschehen beispielsweise beim Mutterschaftsurlaub: Bereits seit 1945 (!) gab es einen von den männlichen Stimmbürgern angenommenen Verfassungsauftrag, eine Mutterschaftsversicherung einzuführen. Erst 2005 wurde der Mutterschaftsurlaub jedoch eingeführt, als das Volk einer Änderung des Erwerbsersatzgesetzes zugestimmt hatte. Aus dieser Erfahrung heraus wurde bei der Vaterschafts-Initiative bewusst eine Umsetzungsfrist gesetzt.

Auch die "Rothenthurm-Initiative zum Schutz der Mooreexterner Link" wurde eher zögerlich umgesetzt, manche Kantone hielten die Fristen nicht ein, weil sie sich über die Einmischung des Bundesexterner Link ärgerten.

Trick 4: Bocken

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Im Jahr 2004 stimmte die Bevölkerung der lebenslangen Verwahrung von extrem gefährlichen, nicht therapierbaren Sexual- und Gewaltstraftätern zu ("Verwahrungsinitiativeexterner Link"). Das Parlament tat sich schwer mit der Umsetzung des Anliegens, weil Bedenken bezüglich der Menschenrechte bestanden.

Die Rechtskommission des Nationalrates empfahl zunächstexterner Link, überhaupt keine Umsetzungsbestimmungen zu erlassen. Dieser Verweigerungstaktik folgte das Parlament zwar nicht. Entsprechende Gesetzesbestimmungen traten 2008 in Kraft.

Sabotiert wird das Anliegen der Initianten seither aber von den Gerichten, vor allem vom Bundesgericht, das bisher sämtliche von Vorinstanzen ausgesprochenen lebenslangen Verwahrungen aufgehoben hat. Das höchste Gericht entschied 2013externer Link, dass nur lebenslänglich verwahrt werden dürfe, wer auf Lebzeiten nicht therapierbar sei. Weil es für Gerichtspsychiater unmöglich ist, eine Untherapierbarkeit bis ans Lebensende zu prognostizieren, dürfte die lebenslange Verwahrung toter Buchstabe bleiben. Bis heute ist jedenfalls nur ein einziger Fall der lebenslangen Verwahrung rechtskräftig geworden – weil der Täter das erstinstanzliche Urteil akzeptiert hatte.

Trick 5: Neu verpacken

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2008 lehnte die Stimmbevölkerung eine Volksinitiative zur Legalisierung von Cannabisexterner Link deutlich ab. Trotzdem wird der Konsum auf vielfältige Arten ermöglicht: Seit 2013 wird der Besitz von wenig Cannabis (unter 10 Gramm) gestützt auf einen Parlamentsentscheid nur mit einer Ordnungsbusseexterner Link bestraft. Das heisst: Bezahlt der Konsument 100 Franken Busse, gibt es weder eine Anzeige noch ein ordentliches Strafverfahren. 2017 entschieden die Stadtrichterämter von Zürich und Winterthur sowie die Zürcher Kantonspolizeiexterner Link gestützt auf einen Bundesgerichtsentscheid, dass der Besitz von weniger als 10 Gramm Cannabis überhaupt nicht mehr geahndet wird. Wer jeweils geringe Mengen kauft und konsumiert, kann also relativ unbesorgt sein.

Seit 2011 ist zudem der Verkauf und Konsum von Hanf mit einem THC-Gehalt von weniger als 1 Prozent erlaubt. Inzwischen boomt der Verkauf des so genannten "Cannabis CBD" in Läden und Kiosken. Auch diskutiert werden Projekte zur kontrollierten Abgabe von Cannabis an Süchtigeexterner Link oder für wissenschaftliche Auswertungen. Erlaubt ist überdies die Abgabe aus medizinischen Gründenexterner Link – beispielsweise zur Schmerzbehandlung von Krebspatienten. Zurzeit sind Bemühungen für eine neue Volksinitiative zur Legalisierung von Cannabisexterner Link im Gange. Diese könnte Klarheit schaffen, ob die Bevölkerung immer noch am Verbot festhalten will.

Trick 6: Quengeln

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Kaum ist ein Anliegen umgesetzt, jammert man über die Auswirkungen und schlägt eine neue Regelung vor. So geschehen bei der Volksinitiative zum "Schutz vor Rasern"externer Link. Diese sah für Raser auf öffentlichen Strassen eine Mindeststrafe von einem Jahr Gefängnis vor sowie einen längeren Entzug des Führerscheins und das Konfiszieren des Fahrzeuges. Weil ein neues Gesetz diese Anliegen 2013 umsetzteexterner Link, zogen die Initianten die Volksinitiative zurück.

Doch nur fünf Jahre nach Einführung der harten Raser-Gesetze sollen sie bereits wieder aufgeweicht werden. Das Parlament möchte die Mindeststrafeexterner Link wieder abschaffen, weil sie als unverhältnismässig gilt und den Richtern keinen Ermessensspielraum lässt.

Trick 7: Laisser-faire

Laisser-faire

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Der Volkswille kann auch umgangen werden, indem sich eine Praxis entwickelt, die nicht dem geschriebenen Recht entspricht. So bei der Abtreibungsfrage: 1977 lehnte die Schweizer Stimmbevölkerung eine Legalisierung der Abtreibung ab. Ein Jahr später verwarf das Stimmvolk eine erweiterte Indikationenlösung, gegen die das Referendum ergriffen worden war. Erst 2002 stimmte es der Entkriminalisierung der Abtreibung zu. Doch schon lange zuvor war es faktisch möglich, in der Schweiz straffrei abzutreiben: Die "medizinische Indikation" wurde sehr grosszügig ausgelegt, unter Berücksichtigung der "psychischen Gründe". Seit 1988 war niemand mehr wegen einer Abtreibung verurteilt worden.

Auch das 1908 mittels einer Volksinitiative eingeführte Verbot von Absinthexterner Link (ein hochprozentiges Alkoholgetränk) wurde von den Behörden nur mangelhaft durchgesetzt: Im Untergrund wurde mehr oder weniger heimlich weiter destilliert und getrunken. Offiziell wieder erlaubt ist der Schnaps erst seit 2005.

Trick 8: Lavieren bis zum St. Nimmerleinstag

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1994 stimmte die Bevölkerung der "Alpenschutz-Initiativeexterner Link" zu, welche die Verlagerung des alpenquerenden Transitverkehrs auf die Schiene innert 10 Jahren forderte. Weil die Initiative nach Ansicht der Regierung gegen internationale Abkommen verstiess, versuchte der Bundesrat, die Ziele der Initiative mit einer Vielzahl anderer Massnahmen zu erreichen, die ihm keine Probleme mit der EU einbrachten. Der Initiativtext wurde damit aber bis heute nicht vollständig umgesetzt.

Trick 9: Augen zu

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Manchmal machen die Behörden auch einfach die Augen zu. Ein Beispiel: Im Kanton Bern müssen seit Annahme einer entsprechenden Initiative im Jahr 1982 Seen einen öffentlichen Uferweg haben. Manche Gemeinden blieben aber über 30 Jahreexterner Link untätig, bis der Kanton sie zum Handeln zwingen musste. Weil dem Kanton inzwischen das Geld fehlt, kann es gemäss Berner Regierung allerdings noch weitere 30 bis 40 Jahre dauernexterner Link, bis das bernische See- und Flussuferwegnetz fertiggestellt sei.

Trick 10: Schlupflöcher lassen

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Die "Volksinitiative gegen die Abzockereiexterner Link" (Minder-Initiative) wollte Exzesse bei Boni von Managern verhindern. Sie sah unter anderem ein Verbot von Abgangsentschädigungen und Vorauszahlungen für Verwaltungsräte börsenkotierter Unternehmen vor. Die Schweizer Stimmbevölkerung nahm die Initiative 2013 deutlich an.

Gemäss Initiative war die Schweizer Regierung verpflichtet, bis März 2014 eine entsprechende Verordnung zu erlassen, die 2015 in Kraft trat. Sie gilt nur für eine Übergangszeit. Definitiv umgesetzt werden soll das Anliegen im Rahmen einer Aktienrechtsrevision.

Doch auch mit den neuen Regeln ist es für Unternehmen ein Leichtes, den Volkswillen zu umgehenexterner Link. Es gibt Schlupflöcher: Das Verbot von Antrittsentschädigungen beispielsweise kann umgangen werdenexterner Link, indem Prämien gezahlt werden, die Manager für Boni entschädigen, die ihnen bei einem Stellenwechsel entgehen. Somit bleibt die Initiative wirkungslos.

"Das Volk ist nicht der Chef"

Die Schweizer Stimmbürger können mit einer Volksinitiative die Bundesverfassung abändern.

Danach ist das Parlament am Zug: Es erlässt die entsprechenden Gesetze zur Umsetzung der Initiative resp. des neuen Verfassungsartikels.

Bei ihrer Arbeit verfügt die Legislative über Spielraum. Diesen können die beiden Kammern nutzen, um eine Volksinitiative in etwas anderer, milderer Form umzusetzen, als dies der Initiativtext vorsieht.

Dabei ist politisches Fingerspitzengefühl gefragt. Geht das Parlament allzu kreativ mit seinem Spielraum um, sprechen die Initianten schnell von "Verwässerung" oder "Missachtung des Volkswillens".

Dieser Spielraum des Parlaments ist gewollt und sichert die Balance zwischen den politischen Gewalten. "Das Volk ist nicht der Chef, sondern ein Player unter anderen", sagte dazu Markus Müller, Professor für Staatsrecht an der Universität Bern.

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