Die mächtigsten Lobbyisten? Es sind die Parlamentarier

Mitglieder des Schweizer Parlaments sprechen sich in der Wandelhalle des Nationalrats ab. Die grössten Lobbyisten sitzen dort resp. in den Ratssälen. Peter Klaunzer / Keystone

Im Herbst wählt das Schweizer Volk das neue Parlament. Doch die Vertreterinnen und -vertreter des Volkes vertreten unter der Bundeshauskuppel immer mehr und immer offensiver Sonderinteressen von Firmen, Verbänden und Organisationen. Die Verschiebung ist Teil eines Kulturwandels in der Arbeit und der Funktion des Schweizer Parlaments. 

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“Als wäre der Teufel hinter ihnen her”:Externer Link Wenn das Parlament seines Amtes waltet und die Zeitung Tages-Anzeiger so titelt, muss sich unter der Bundeshauskuppel zu Bern Dramatisches ereignet haben.

Tatsächlich: Im März 2018 peitschte das Schweizer Parlament ein neues – und sehr umstrittenes – Gesetz über den Einsatz sogenannter Sozialdetektive durch. Innert der rekordverdächtigen Frist von einer Woche.

Wieso dieser gesetzgeberische Turbo, wo doch das ausgewogene und unabhängige Legiferieren zu den höchsten Tugenden in der Demokratie zählt?

Die Antwort ist einfach: Wegen des Lobbyings. Die Krankenkassen und die Schweizerische Unfallversicherung (Suva) zogen ein veritables Powerplay auf, um ihre Interessen durchzuboxen. In diesem Fall war das der publikumswirksame Kampf gegen Personen, die unter Verdacht stehen, missbräuchlich Sozialbeiträge zu beziehen.

Diskussion mit Alex Biscaro (rechts) über die Lobbying-Studie von Transparency International Schweiz (Schweizer Radio SRF 28. Februar 2019)

Doppelrolle Volks- und Firmenvertreter

Doch wie ist solches möglich? Ausgerechnet die Volksvertreter, die für eine Zeitdauer von vier Jahren gewählt sind, vertreten immer mehr Partikularinteressen. Zusammen bringen es die 246 Köpfe des aktuellen Schweizer Parlaments auf 2000 Interessenbindungen zu insgesamt 1700 Organisationen.

Dies ist einer StudieExterner Link zu entnehmen, welche die Nichtregierungs-Organisation Transparency International Schweiz jüngst publizierte.

Debattieren die 246 Parlamentsmitglieder einen Gesetzesentwurf, sind mit ihnen also 1700 Unternehmen und Organisationen direkt in den Gesetzgebungsprozess integriert.

200 Mandate am Sitzungstisch versammelt

Ein Ratsmitglied hat im Schnitt acht Mandate. Spitzenreiter unter den knapp 250 Mitgliedern sind ein bürgerlicher und ein linker Parlamentarier – sie bringen es auf 31 resp. 29 Interessenbindungen.

Das Phänomen hat sich seit der Jahrtausendwende akzentuiert: Von 2000 bis 2011 hat sich die durchschnittliche Mandatszahl pro Parlamentsmitglied mehr als verdoppelt. Der Sprung von 2007 bis 2015 betrug plus 20%.

Auf den konkreten Fall des neuen Versicherungsgesetzes übersetzt: Für die 38 Mitglieder der beiden involvierten Kommissionen für Soziale Sicherheit und Gesundheit (SKG),Externer Link welche die Sozialdetektive durchwinkten, listet Transparency International Schweiz total 90 Interessenbindungen auf.

Die “Königs-Kommission” betreffend Lobbying ist jene für Wirtschaft und Abgaben (WAK)Externer Link des Nationalrats. Wenn es um die Vorberatung eines Gesetzesvorschlags ging, sass in den letzten 15 Jahren die geballte Ladung von 150 bis 200 mandatierten Sonderinteressen mit am Tisch.

Diese Zahlen entstammen einer Analyse der Zürcher Hochschule für Angewandte WissenschaftenExterner Link.

Der Lobbyist, der von aussen ins Bundeshaus kommt, gerät gegenüber den Lobbbyisten, die in National- und Ständerat sitzen, ins Hintertreffen. (Symbolbild) Peter Klaunzer / Keystone

Die Firmen, Verbände und weiteren Organisationen versuchen also, Sonderinteressen direkt via Parlamentarier in die Gesetzgebung einfliessen zu lassen, statt traditionelle Lobbyisten auf Mission in die Wandelhalle zu schicken.

Offene Türen für undemokratische Interventionen

“Das Lobbying-System hat heute in der Schweiz alarmierende Ausmasse angenommen.” Alex Biscaro, Transparency International Schweiz

“Das Lobbying-System hat heute in der Schweiz alarmierende Ausmasse angenommen”, sagt Alex Biscaro, stellvertretender Geschäftsführer von Transparency International SchweizExterner Link.

Als einer der Autoren der Studie warnt er: “Das Lobbying in der Schweizer Politik ist in zu vielen Bereichen intransparent, unreguliert und unausgewogen. Es bietet damit gefährliche Einfallstore für undemokratische Einflussnahmen und Korruptionsrisiken.”

Produkt des Milizsystems

Wie kommt es aber, dass ausgerechnet die Parlamentarier selbst zugleich die Lobbyisten sind? Ein Grund dafür ist: Aufgrund des Milizprinzips sind sie gezwungen, neben den vier Parlamentssessionen pro Jahr einer beruflichen Tätigkeit nachzugehen.

Ein Parlamentsmandat wird mit einem Pensum von 60% bis 90% veranschlagt, je nach StudieExterner Link. Die Volksvertreter können also für eine Firma ein Mandat als freier Berater ausüben. Oder als Verwaltungsrat auf der Lohnliste stehen. Das ist nicht nur legal, sondern vom System sogar gewünscht.

“Lobbying ist nicht grundsätzlich schlecht. Es ist ein wichtiger und legitimer Bestandteil der pluralistischen Demokratie und des Milizsystems”, sagt Korruptionsbekämpfer Alex Biscaro. Die Schweiz verfüge bewusst nur über einen schlanken parlamentarischen Apparat, der den Milizpolitikern keine grosse Unterstützung biete.

Das sind die Lobbyismus-Kanäle

In der Schweizer Politik gibt es verschiedene Arten von Lobbyisten und deren Einflussnahme – eine Auswahl:

Drinnen im Bundeshaus

● Interne Lobbyisten: Die Parlamentarierinnen und Parlamentarier selbst vertreten Sonderinteressen.

● Externe Lobbyisten: Verbände und Organisationen wie Unternehmen, NGO oder Gewerkschaften, aber beispielsweise auch Vertreter von Kantonen, versuchen in den Wandelhallen vor den beiden Ratssälen, Einfluss auf die Parlamentsmitglieder und damit auf die Gesetzgebung zu nehmen.

Zwischenformen

● Externe Lobbyisten an formellen Schnittstellen zum Parlament – z. B. als Sekretäre von formellen, also offiziellen Parlamentarischen Gruppen (PG).

● Externe Lobbyisten an informellen Schnittstellen zum Parlament – als Initianten von informellen Gruppierungen wie Arbeitsgruppen, Lobby-Zirkeln etc..

Draussen

● Externe Lobbyisten laden Parlamentsmitglieder zu “Informationsanlässen” (Sport-)Anlässen oder Reisen ein.

“Sie sind auf konkretes Wissen und praxisnahe Informationen angewiesen. Beides wird oft durch Personen eingebracht, die Sonderinteressen vertreten. Im Idealfall trägt Lobbying durch Einbringen von Expertenwissen dazu bei, dass das Parlament taugliche und umsetzbare Gesetze erlässt”, sagt Biscaro.

Legislativer Fussabdruck

Aber, so der Spezialist: “Lobbying braucht Transparenz und klare Regeln. Es muss erstens klar sein, wer welche Sonderinteressen vertritt. Auch muss die finanzielle Relevanz, also die Einkünfte aus den Sondermandaten, offengelegt werden.”

Zweitens brauche es einen Verhaltenskodex für Parlamentarier und Lobbyisten mit Richtlinien über den Umgang mit Interessenkonflikten oder offerierten Vorteilen wie Geschenke und Reisen.

“Und drittens braucht es den ‘legislativen Fussabdruck’Externer Link. Also eine klare, nachvollziehbare Dokumentation und Transparenz darüber, wer im Gesetzgebungsprozess wann und wie Einfluss genommen hat.”

Vorbildlich seien hier beispielsweise Slowenien, oder die EU-KommissionExterner Link. “Sie führen aussagekräftige Transparenzregister, die Aufschluss ermöglichen über die Aktivitäten von Lobbyisten in Bezug auf die Kommissionsmitglieder und deren Gesetzgebung.”

Kaum Kontrolle

Die Mitglieder des Schweizer Parlaments tragen ihre Verbindungen im Register der InteressenbindungenExterner Link ein. Es besteht aber keine Garantie auf Vollständigkeit, denn es gibt keine Kontrollbehörde.

Sie können zudem Zutritts-Badges zum Bundeshaus an zwei beliebige Personen vergeben. Damit erhalten externe Lobbyisten einen privilegierten Zutritt zum Bundeshaus.

Hat sich ein Mitglied von Lobbyisten “kaufen lassen”, kann ihm das Parlament die Immunität entziehen. Der Vorwurf führte erstmals im September 2018 zu Konsequenzen: Der Ex-Nationalrat Christian Miesch (SVP/Kanton Basel-Landschaft) wird sich nun wegen Verdacht auf passiver Bestechung vor der Bundesanwaltschaft verantworten müssen.

Die meisten Fälle aber, in denen Parlamentarier sich zu stark umgarnen lassen, werden laut Viktor Parma auf dem “kleinen Dienstweg” geregelt, sprich mittels Gentlemen’s Agreement beigelegt.

Matchentscheidende Schnittstelle

In der Schweiz aber werden ausgerechnet die Kommissionsentscheide in der Blackbox gefällt: es ist ein altes Prinzip, dass nichts aus den Ausschüssen nach aussen dringt.

Wieso diese Konzentration an Partikularinteressen in den Parlamentsausschüssen? Hier werden Weichenstellungen vorgenommen, die für die anschliessende Debatten in den Räten und eine allfällige Volksabstimmung oft vorentscheidend sind.

Undurchschaubare und heikle Einflussnahmen sind für die Demokratie eine Gefahr, sagt Biscaro. “Dies gilt gerade für unser Referendum-System, wenn beispielsweise verborgen bleibt, wer durch die Finanzierung von Abstimmungskampagnen die Meinung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zu beeinflussen versucht.”

Massgeschneidertes Lobbyieren

Besonders anfällig für Druckversuche sei der Bereich Gesundheit, mit der Pharmaindustrie im Hintergrund. Bei letzterer seien insbesondere die beiden Multis Novartis und Roche aktiv. Das beobachtet Viktor Parma, seit rund 40 Jahren als Journalist im Bundeshaus tätig.

“Im Fall des Gesetzes für den Einsatz von Versicherungsdetektiven agierten die vorberatenden Kommissionen der beiden Parlamentskammern gewissermassen als verlängerter Arm der Krankenversicherer”, sagt Viktor Parma.

Zusammen mit Oswald Sigg, dem ehemaligen Sprecher des Schweizer Regierung, hatte Parma 2011 ein Buch über das klassische Lobbying im Parlament veröffentlicht.

In den letzten Jahren hat er grundlegende Veränderungen beobachtet: weg vom klassischen Lobbying der grossen Wirtschaftsverbände, hin zu einer “Individualisierung”. Unternehmen und Organisationen schicken also ihre eigenen Leute nach Bern und wollen so die Gesetzgebung in der für sie optimalen Weise beeinflussen.

Ein Beispiel dafür ist laut Parma die Finanzbranche – ein weiteres Feld des Lobbyings im Bundeshaus. Früher sei Swiss BankingExterner Link, der Branchenverband der Schweizer Bankensektors, allmächtig gewesen. 

Unter Rechtfertigungsdruck

In den letzten Jahren habe der Sektor – auch auf grossen internationalen Druck hin – eine Atomisierung erlebt. “Als Folge davon hat sich die Schweizer Bankenbranche in Einzelplayer aufgeteilt. Die Grossbanken und die anderen Akteure verfügen heute über ihre eigenen Lobbyisten”, sagt Parma.

Ein ähnliches Bild zeigt sich in der Wirtschaftspolitik – dem Tummelfeld für die Partikularinteressen schlechthin. Einst war der Vorort, wie der grösste Verband der Schweizer Wirtschaft früher hiess, so mächtig, dass dessen Direktor hinter vorgehaltener Hand als “achter Bundesrat” bezeichnet worden war.

Heute heisst die Nachfolgeorganisation EconomiesuisseExterner Link und ist nichts weniger als der Dachverband der Schweizer Wirtschaft. Aber die Unternehmen agieren zunehmend auf eigene Faust. “Heute können einem Lobbyisten der klassischen Branchenverbände fast leidtun, müssen sie doch ihre Existenz rechtfertigen”, sagt Viktor Parma.

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