Institutionelle Knacknuss für bilaterale Zukunft

Keystone

Das System der bilateralen Abkommen, welches die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU regelt, scheint ausgereizt zu sein. Bern und Brüssel sind sich aber nicht einig, wie man aus der Sackgasse heraus kommt.

14. Dezember 2010: Die Aussenminister der 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) unterzeichnen den Todesstoss des bisherigen Bilateralismus: “(…) Auch wenn das aktuelle System der bilateralen Abkommen in der Vergangenheit gut funktioniert hat, wird die Hauptherausforderung für die kommenden Jahre sein, über dieses System hinaus zu gehen, das schwierig zu verwalten ist und offensichtlich seine Grenzen erreicht hat.”

So lauten die an diesem Tag verabschiedeten Schlussfolgerungen zu den Beziehungen zwischen der EU und der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), der die Schweiz angehört.

Für die 27 EU-Staaten sind die Dinge also klar. Die Schweiz kann nicht ins Auge fassen, der EU oder dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) beizutreten, das ist nichts Neues.

Aber es steht auch ausser Frage, weiterhin Abkommen nach Mass zu gestalten: Man muss den Bilateralismus zurechtrücken, indem man institutionelle Mechanismen einführt, welche “die notwendige Homogenität der Binnenmarktsektoren der EU garantieren, an denen die Schweiz beteiligt ist”.

Unumgängliche Prinzipien

Brüssel denkt an die dynamische Anpassung der Abkommen an eine europäische Gesetzgebung, die sich ständig weiter entwickelt, sowie an eine einheitliche Auslegung dieser Abkommen. Auf EU-Seite hält man auch an “einem unabhängigen Überwachungs- und Ausführungs-Mechanismus der Rechtsbeschlüsse” sowie an “einem Mechanismus zur Regelung der Rechtsstreitigkeiten” fest.

Alle EU-Institutionen anerkennen von nun an diese Doktrin buchstabentreu. Und der jüngste, von der EU als illegal betrachtete Beschluss der Schweiz, die Kontingente für Arbeitskräfte aus zentral- und osteuropäischen Ländern einzuschränken (Anwendung der so genannten Ventilklausel), hat Brüssel in seiner Überzeugung bestärkt, dass eine Änderung notwendig ist.

“Wir müssen anerkennen, dass wir an einem Punkt angelangt sind, wo es notwendig wird, unsere gemeinsamen Ambitionen zu stärken und eine neue Etappe zu überwinden”, sagte EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso kürzlich gegenüber swissinfo.ch.

“Das Wiederaufleben unserer Zusammenarbeit sollte sich auf (die) vier unumgängliche Prinzipien stützen”, die im Dezember 2010 von den 27 EU-Mitgliedstaaten definiert wurden. “Eine Vorvereinbarung ohne Zweideutigkeiten über diese Grundsatzfragen würde uns erlauben, die laufenden Verhandlungen über gewisse wichtige Dossiers abzuschliessen und neue Dossiers von gemeinsamem Interesse zu eröffnen.”

Auseinanderklaffende Positionen

Für den Schweizer Anwalt Jean Russotto, der die Enzwicklung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU in Brüssel aus nächster Nähe verfolgt, “wurde die Botschaft zwar sicher gehört, aber nicht konkret zu Herzen genommen”.

Angesichts der “Frustration” seiner europäischen Partner hat der Schweizer Aussenminister Didier Burkhalter am 25. April eine Reihe von Vorschlägen erarbeitet, die derzeit intern diskutiert werden und im Juni in konkrete Massnahmen münden sollen.

Das Problem ist nur, dass die Schweiz und die EU absolut nicht auf der gleichen Wellenlänge sind: Während Bern seine Vorschläge in einer – unverrückbaren – Logik der Erhaltung der nationalen Souveränität (und der Weigerung einer automatischen Übernahme des europäischen Rechts) festschreiben wird, denkt Brüssel “europäisch”.

“Der Dialog hat jetzt grundsätzlich voneinander abweichende Punkte herauskristallisiert, die im gegenwärtigen Stand auf den ersten Blick unversöhnlich scheinen”, sagt Jean Russotto gegenüber swissinfo.ch.

Vergangene und künftige Abkommen

Während die EU das institutionelle Dossier als dringliche Priorität betrachtet, möchte die Schweiz die Frage im Rahmen eines “globalen und koordinierten Ansatzes” ihrer Beziehungen zum europäischen Klub integrieren.

Oder anders gesagt: Die institutionellen Fragen sind nach Ansicht Berns Teil eines “Pakets”, das gleichfalls sektorielle Abkommen umfasst, die zur Zeit verhandelt (insbesondere Energie) oder von der einen oder anderen Seite gewünscht werden (Sicherheit von Chemieprodukten, Steuerwesen, usw.).

Ein weiterer Stein des Anstosses: Während die EU einen “horizontalen institutionellen Rahmen” schmieden will, der für alle ihre Abkommen mit der Schweiz – sowohl vergangene wie auch künftige – gültig sein soll, die an den Zugang zum EU-Binnenmarkt gebunden sind, spricht Bern lediglich von “zukünftigen Abkommen” und möchte, dass vor allem im Energiesektor “ein Modell” geschaffen wird.

Auch in den Details klaffen die Ansätze auseinander. So verlangt Brüssel die Errichtung von Mechanismen zur Überwachung der Abkommen und zur Differenzbereinigung, die nicht nur “unabhängig” von den Schweizer Behörden, wie das die 27 EU-Mitgliedstaaten gefordert haben, sondern auch “supranational” sein sollen.

Bern will keine “fremden Richter”

Für Brüssel ist die Lösung relativ einfach: Man soll sich vom Beispiel des EWR, der die 27 EU-Mitgliedstaaten sowie drei Mitgliedländer der EFTA (Norwegen, Island und Liechtenstein) umfasst, anregen lassen.

Die EFTA-Länder haben in diesem Zusammenhang ihre eigene Behörde, welche die korrekte Anwendung des EWR-Abkommens überwacht, und ihren eigenen Gerichtshof geschaffen, die beide supranational sind.

Dieser Ansatz “ist rechtlich lebensfähig, mit zahlreichen und wichtigen Einrichtungen. Politisch ist er für die Schweiz indessen heikel”, betont Jean Russotto.

Die Schweiz ist tatsächlich der Meinung, die EU setze die Latte viel zu hoch an angesichts des “Volksneins” zu einem EWR-Beitritt im Dezember 1992 und des derzeit katastrophalen Images der EU. Kurz, keine Frage, sich von “fremden Richtern” in die schweizerischen Angelegenheiten dreinreden zu lassen.

So will die Landesregierung namentlich die Überwachung der korrekten Anwendung der bilateralen Abkommen mit der EU in Schweizer Händen lassen – der Wettbewerbskommission und dem Bundesgericht, auch wenn man dort eine Sonderkammer errichten müsste.

Brüssel hat bereits “Nein” gesagt

Im Fall von Meinungsverschiedenheiten bei der Interpretation von gewissen Verfügungen der Abkommen und/oder Rechtstreitigkeiten regt Bern an, sich inspirieren zu lassen von den in Erwägung gezogenen Lösungen in den Abkommen über die Assoziation der Schweiz an den Schengen-Raum und über die Erleichterung der Zollkontrollen: Diskussionen auf politischer Ebene, wenn nötig Anwendung von “zweck- und verhältnismässigen Massnahmen” und Schiedsgerichtsverfahren im Fall von Anfechtung.

Der EU-Botschafter in der Schweiz, Richard Jones, hat diese Schweizer Anregungen bereits zurückgewiesen. Nach Ansicht Brüssels würden die von Bern empfohlenen Lösungen die Schweiz nämlich in eine vorteilhaftere Position als die anderen am europäischen Binnenmarkt beteiligten Länder platzieren, obwohl diese besser in dessen Funktionieren integriert sind als die Schweiz.

Schlussfolgerung von Jean Russotto: “Die Situation ist jetzt kritisch. Wenn es nicht zu einer vernünftigen institutionellen Lösung kommt, werden die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU stagnieren, und zudem auch die rechtliche Unsicherheit. Das muss für die Schweizer Wirtschaft um jeden Preis verhindert werden.”

Unterschiedliche Vorstellungen

Die EU will, dass die Schweiz künftig ihren Rechtsbestand mitsamt dessen Weiterentwicklungen übernimmt. Das hat sie vor vier Jahren erstmals klar gemacht und seither bei verschiedenen offiziellen Gesprächen wiederholt. Der Ton ist dabei zusehends undiplomatischer, der Druck grösser geworden.
 
Zusätzlich zur Übernahme des jeweils aktuellen EU-Rechts in den durch bilaterale Verträge geregelten Bereichen fordert die EU von der Schweiz die Übernahme der EU-Rechts-Sprechung und die Überwachung der bilateralen Verträge durch gemeinsame Kontrollinstanzen und Gerichtsbarkeiten. Neue Verträge will die EU nur noch auf dieser Basis abschliessen.
 
Die Forderung der EU steht dem in der Bevölkerung tief verankerten Selbstverständnis der Schweiz als souveränes Land diametral entgegen. Fremde Richter – so der breite Konsens – haben in der Schweiz nichts verloren. Gleichzeitig hat die Schweizer Exportwirtschaft ein vitales Interesse an einem möglichst ungehinderten Zugang zum europäischen Binnenmarkt.
 
Vor diesem Hintergrund hat der Bundesrat Ende April beschlossen, der EU in institutionellen Fragen allenfalls einen Schritt entgegenzukommen. Der Vorschlag sieht vor, zwar keine supranationalen Überwachungs- und Gerichtsbehörden zuzulassen, sondern ein rein schweizerisches Gremium zu schaffen, das von der Bundesversammlung gewählt würde.
 
Weiterentwicklungen des EU-Rechts will der Bundesrat übernehmen, allerdings ohne Automatismus, was bedeutet, dass die Anpassungen dem demokratischen Prozess in der Schweiz unterstellt wären. Das wiederum würde die Einhaltung von Fristen bis hin zu allfälligen Referendums-Abstimmungen beinhalten.

(Übertragung aus dem Französischen: Jean-Michel Berthoud)