Your browser is out of date. It has known security flaws and may not display all features of this websites. Learn how to update your browser[Закрыть]

Крепость Европа


«Миграционная политика ЕС сурова и неэффективна»


Автор: Стефания Зуммерматтер (Stefania Summermatter)


 Доступно на 3 других языках  Языки 3

«Страны Евросоюза должны унифицировать свою иммиграционную политику, провозгласив главной целью укрепление солидарности государств ЕС в миграционной сфере и защиту интересов беженцев». Профессор-юрист Франческо Майани предлагает радикально пересмотреть Дублинское соглашение. В Брюсселе, однако, вряд ли думают так же.

На саммите в Брюсселе 26 и 27 июня 2014 года главы государств и правительств ЕС обрисовали в общих чертах направления своей политики на ближайшие пять лет. Италия, которая 1 июля 2014 года на полгода стала председателем Европейского совета (European Council), своим главным приоритетом намерена сделать вопрос незаконной миграции и беженцев.

С начала 2014 года итальянского берега по морю достигли уже около 50 тыс. беженцев из самых разных стран, что куда больше, чем за весь прошлый 2013 год. «Средиземное море — это не только итальянская граница, но еще и общеевропейская», — неоднократно подчеркивал министр внутренних дел Италии Анджелино Альфано (Angelino Alfano). 

Lampedusa (1) (Keystone)

После произошедшей в октябре 2013 года трагедии около острова Лампедуза Европа усиленно пытается взять миграционные потоки под контроль. Операция "Mare Nostrum" была проведена именно с этой целью.

(Keystone)

Франческо Майани (Francesco Maiani) занимает должность профессора в «Институте государственного управления» («IDHEAP») в Лозанне. Он член организации «Odysseus», объединяющей юристов, специализирующихся на вопросам миграции. Портал swissinfo.ch обсудил с ним актуальные теоретические и практические вопросы, связанные с проблематикой беженцев и незаконных мигрантов.

swissinfo.ch: После того, как 3 октября 2013 года у острова Лампедуза затонуло судно, на борту которого было 360 человек, и как результат большого притока беженцев за последние месяцы Италия потребовала от Европы большей солидарности с ней. Насколько такое требование легитимно?

Франческо Майани: Для начала я бы уточнил, что Италию вовсе не наводнили мигранты, как это мы часто слышим. Если соотнести их количество с размерами страны, с численностью ее населения и величиной валового внутреннего продукта, то Италия принимает куда меньше мигрантов, чем многие другие государства. С другой стороны, действительно, эта страна находится в особенно уязвимой позиции, а потому она имеет все основания требовать от ЕС большей солидарности.

Резкий рост

В 2013 году впервые с момента завершения Второй мировой войны число беженцев, просителей убежища и перемещенных лиц в мире преодолело 50-миллионную отметку.

Данная цифра приведена в последнем докладе Верховного комиссара ООН по делам беженцев от 20 июня 2014 года. Большая часть (86%) беженцев родом из развивающихся стран. Лидер здесь (1,6 миллиона человек) Пакистан, затем следуют Иран, Ливан, Иордания и Турция.

Половина всех беженцев — в возрасте до 18 лет. Среди лиц, ищущих убежища, более 25 тысяч — это дети без сопровождения взрослых.

В 2013 году большинство ходатайств о предоставлении убежища — почти 110 тысяч запросов, что больше по сравнению с предыдущем годом на 70% — было подано в адрес Германии. За ней следуют США (84 400 запросов) и Южная Африка (70 тыс.).

Давайте рассмотрим конкретный пример. После драмы у берегов Лампедузы все заявили, мол, «такое никогда больше не должно повториться». Но с тех пор никто, кроме Италии, не предпринял никаких шагов и мер, которые могли бы качественно переломить ситуацию. В частности, в октябре прошлого 2013 года итальянское правительство начало операцию «Mare Nostrum», благодаря которой удалось уже спасти десятки тысяч беженцев, терпевших бедствие на море.

Без прямого участия Евросоюза, однако, операция «Mare Nostrum» долго не просуществует. Сегодня Италия выделяет на этот проект 9 млн. евро ежемесячно. И, в соответствии с Дублинской системой и принципом «страны первого въезда», она обязана принять каждого беженца, который был ею спасен и который попросил ее о предоставлении убежища.

Получается, что Европа как будто говорит: «Дорогая Италия! Не надо больше смертей в Средиземноморье. Пожалуйста, спасай людей и плати дальше за проект „Mare Nostrum“. А если кто-то из беженцев затем пересечет твою границу, пожалуйста, забери его обратно».

swissinfo.ch: В то же время многие упрекали Италию в том, что она просто не регистрирует всех нелегально прибывших мигрантов, чтобы в дальнейшем не брать на себя заботу о них.

Ф.М.: У этих государств и у Европейской комиссии есть под рукой все средства для того, чтобы проверять такие случаи. Они могут даже обратиться в Европейский суд. И, как я уже говорил, если эти случаи подтвердятся, то значит, да, Италия действительно нарушила свои обязательства.

Я никого не оправдываю, но давайте посмотрим рационально: структура европейской системы предоставления убежища мигрантам просто-таки принуждает вести именно такой курс — или, что еще хуже, — просто оставлять мигрантов умирать в море, как это не раз уже и делалось. Если Европа всерьез говорит «такое не должно повториться», то она также должна серьезно пересмотреть всю свою миграционную политику.

swissinfo.ch: Какие конкретно меры должны быть приняты?

Ф.М.: Операции по спасению беженцев необходимо разрабатывать и проводить совместно, а спасенные лица, желающие получить убежище, должны быть соответствующим образом распределены по всем европейских государствам. Если и возможна подлинная солидарность между странами во имя защиты и справедливости для лиц, ищущих убежища, то добиться ее можно только путем унификации подходов, рассчитывая при этом на долгосрочную перспективу.

В соответствии с принципом субсидиарности вопросы управления границами и регулирования процедур предоставления убежища должны быть переданы в сферу ответственности ЕС, что, конечно, потребует внесения поправок в соответствующие действующие законодательные акты и, без этого тоже никак, изменения существующего менталитета.

swissinfo.ch: Феномен так называемого «мигранта-гастролёра» подпитывается самой миграционной политикой ЕС, опирающейся порой на совершенно разные принципы. Не секрет, что сегодня квоты и условия приема мигрантов в различных странах совершенно разные, различаются и шансы на успех, от одного до 80-ти процентов. Почему же Европе так до сих пор и не удалось, да она, видимо, особенно и не пыталась, унифицировать свои миграционные процедуры?

Ф.M.: Прежде всего, мы должны еще раз подумать о том, что скрывается под понятием «мигранта-гастролёра»? Уже возникли общественные дискуссии о том, что произойдет, если предоставить мигрантам право выбирать себе государство на жительство? Не станет ли такое право питательной почвой для злоупотреблений? Но вот представьте себе, вам сказали: «Здесь вы можете на 80% быть уверены, что получите убежище и качественную социально-экономическую поддержку для ваших детей, а вот тут ваши шансы не превышают одного процента, и вообще условия там неважные». Что бы вы сделали? У меня складывается такое впечатление, что здесь, в Европе, многие забывают, что беженцы такие же люди, как и мы.

Как я уже говорил, условия приема и процедуры предоставления убежища отличаются от страны к стране, но не потому, что Европа бездействует. Напротив, она вложила значительные средства в целях синхронизации законов, действующих в миграционной области. Но пройдут годы, если не десятилетия, прежде всем все будет синхронизировано и унифицировано на практике.

Кстати, меня раздражает даже не это. По-настоящему шокирует меня то, что принципы Дублинской системы остаются жесткими и продолжают применяться механически, без учета различий. Основной принцип, лежащий в основе Дублинской системы, исходит из того, что все страны, якобы, равноценны в смысле приема беженцев. Но сейчас получается так, что этот принцип нарушен, и есть более привлекательные для мигрантов страны, а есть те, которые привлекательны куда меньше.

В Италии, например, условия приема беженцев вызывают большие вопросы, а потому законы здесь должны применяться особенно осторожно. Но власти, порой даже перед лицом совершенно драматических ситуаций, позволяют себе случаи вопиющей несправедливости, ни секунды не мучаясь никакими угрызениями совести.

swissinfo.ch: Но ведь если дать мигрантам абсолютную свободу в плане выбора страны проживания, то не получится ли так, что некоторые государства, способные предложить мигранту более весомый социальный пакет, будут просто завалены ходатайствами о представлении убежища, а другие будут «простаивать»? Нет ли здесь определенного риска?

Ф.М.: Во-первых, можем ли мы быть уверены в том, что решающее значение для мигранта имеют именно практика предоставления убежища или наличие экономических перспектив? Некоторые исследования показывают, что гораздо больше ими ценятся наличие семейных и социальных связей

Во-вторых, если мы посмотрим на общую численность мигрантов, то мы увидим, что долевое распределение беженцев между государствами-членами ЕС было, есть и остается практически одним и тем же, как если бы Дублинской системы вообще не было. В Европе в большинстве случаев и так уже по факту давно уже действует принцип, в соответствии с которым то государство, где рассматривается ходатайство о предоставлении убежища, идентично тому, в котором это ходатайство было подано впервые, — получается, что известные критерии Дублинской системы не имеют на ситуацию ровным счетом никакого влияния.

Понятно, что если посмотреть на положение с чисто национальной колокольни, то восприятие может получиться совершенно иным. В Швейцарии, например, царит убеждение в том, что страна отправляет большую часть просителей убежища обратно в Италию именно и только благодаря Дублинскому соглашению. Но так ли это?

swissinfo.ch: В самом деле, в прошлом 2013 году Швейцария смогла отправить обратно менее половины от общего числа лиц, подавших ходатайства на предоставление убежища. То есть заложенные в Дублинском соглашении принципы не свободны от ошибок...

Ф.М.: ...что не удивительно. По всей Европе репатриации мигрантов на основании конкретно «дублинских критериев» проводились лишь в нескольких случаях. Потому что система, которая методично игнорирует реальные интересы мигрантов, могла бы полноценно работать только на основе жестких задержаний и принудительных высылок. Это означает, что система работает мало и плохо, не говоря уже о том, что содержание под стражей есть дело очень дорогостоящее. Гражданам было бы полезно знать, сколько на это ежегодно уходит денег по всей Европе. Этот важный элемент обычно отсутствует в публичных дебатах.

swissinfo.ch: Несмотря на массированную критику европейской миграционной политики, кажется, её радикальное изменение на повестке дня пока не стоит. Что вы ожидаете от ЕС и от саммита?

Ф. М.: Я не ожидаю больших изменений. До сих пор государства-члены Евросоюза не продемонстрировали своей воли сдвинуться в этой области хотя бы на миллиметр. Национальные интересы, как и раньше, превалируют над идеей солидарности и над вопросами защиты интересов беженцев. Некоторые возможности для совместных действий наметились пока только в вопросе совместного мониторинга ситуации в акватории Средиземного моря.

Предоставление убежища в Швейцарии

В 2013 году число заявлений на предоставление убежища в Европе в целом увеличилось на 27,4% до примерно 447 тысяч ходатайств в год. Одновременно в Швейцарии было подано 21 465 ходатайств о предоставлении убежища, что на 25% меньше, чем в 2012 году.

По данным швейцарского Федерального ведомства по вопросам миграции, такое снижение связано с тем, что процедуры рассмотрения ходатайств были серьезно ускорены. Кроме того, для определенных категорий заявителей Швейцария стала менее привлекательной, чем другие европейские страны.

В Швейцарии на 1 тыс. жителей приходится в среднем 2,7 ходатайств о предоставлении убежища, и тем не менее она остается одной из самых «популярных» у беженцев стран, уступая только Мальте и Швеции, где на тысячу жителей приходятся по 6 ходатайств.

В последнее время, по состоянию на май 2014 года, в условиях массового притока мигрантов в Италию, количество заявлений о предоставлении убежища в адрес Швейцарии резко возросло (+14%).

Центр регистрации мигрантов в Кьяссо говорит, что «полностью завален работой». Большинство мигрантов приезжает сейчас из Эритреи и Сирии.


Перевод на русский: Надежда Капоне, swissinfo.ch

×