Your browser is out of date. It has known security flaws and may not display all features of this websites. Learn how to update your browser[Закрыть]

Федерализм и география


Одна Швейцария и 26 кантонов - устаревшая модель?


Автор: Даниэле Мариани (Daniele Mariani)


Отказаться от герба родного кантона? Ни за что на свете! Идея сокращения числа кантонов и «упрощения» территориально-административного деления страны не имеет у граждан Конфедерации, при всех возможных выгодах, ни единого шанса на успех. Почему? (Keystone)

Отказаться от герба родного кантона? Ни за что на свете! Идея сокращения числа кантонов и «упрощения» территориально-административного деления страны не имеет у граждан Конфедерации, при всех возможных выгодах, ни единого шанса на успех. Почему?

(Keystone)

Идея сократить число кантонов, то есть субъектов федерации, в Швейцарии возникает регулярно. В последние полтора столетия, однако, дебаты на эту тему так и оставались дебатами, за исключением создания в 1979 г. в результате очень сложного и длительного процесса нового кантона Юра. Почему же в Швейцарии столь трепетно относятся к границам кантонов, сложившимся еще в начале 19-го века, а то и гораздо раньше? Об этом в нашем историческом материале.

Мало кто уже помнит причины, по которым некогда единый Базель распался на кантоны Базель-городской и Базель-сельский. А между тем 26-го августа 1833 года, то есть к моменту этого события, разделение кантона на консервативный «город» и либеральную «деревню» стало единственной альтернативой долгому политическому конфликту, оружием в котором нередко выступали не только перья публицистов, но и штыки и сабли разного рода «ополченцев».

Разделение Базеля на два кантона было санкционировано тогдашним общешвейцарским консультативным органом под названием «Собор» («Tagsatzung»), с условием, что при наступлении удобного момента базельцы на добровольных началах откажутся от «развода» и вновь образуют единый кантон. Много воды с тех пор утекло в Рейне. Менялись эпохи, но Базель продолжал жить разделенным.

Препятствием для политического, экономического и любого другого сотрудничества двух кантонов этот факт никогда не был, особенно после создания в 1848 году современной федеративной Швейцарии, в результате чего были отменены все внутренние таможенные и иные границы. И казалось бы, какое значение имеют сейчас раздоры почти что уже двухсотлетней давности? Не пора ли уже вернуться к единству? Однако избиратели всегда давали на этот вопрос отрицательный ответ, в последний раз это было на референдуме в сентябре 2014 года.

Тогда большинством голосов (68,3%) граждане кантона Базель-сельский (Basel-Landschaft) решительно отвергли идею воссоединения со своими городскими соседями. Базель-городской (Basel-Stadt), со своей стороны, может, и хотел бы вновь сойтись с сельчанами («за» проголосовали 54% избирателей), но, как известно, согласие есть продукт непротивления сторон, и если одна из сторон не хочет объединяться, то желание другой стороны уже не имеет никакого значения.

«Кольца власти»

Сохранение двух равноправных Базелей ни в коем случае не подорвало единства Швейцарии. Кантональные границы сейчас совершенно прозрачны, но при этом все-таки существуют и, видимо, это уже навсегда. Почему? По каким причинам в Швейцарии так трепетно относятся к внутренним административным границам, сложившимся еще в начале 19-го века, а то и гораздо раньше? Заглянем в историю. 

К концу 18-го века Швейцария («Старая Конфедерация»/«Alte Eidgenossenschaft») с  точки зрения административно-территориального деления представляла собой структуру весьма интересную. Ядро страны образовывал «клуб» так называемых «старых кантонов» («Alte Orte») в составе Цюриха, Берна, Люцерна, Ури, Швица, Унтервальдена, Цуга, Гларуса, Фрибура, Золотурна, Базеля, Шаффхаузена и Аппенцелля. Всей полнотой власти в них обладала родовая аристократия, так называемые патриции.

Вокруг располагался пояс «совместных владений» («Gemeine Herrschaften»), фактически колоний привилегированных «старых кантонов». И наконец, по окраинам проходило третье «кольцо» в составе «союзных областей» («Zugewandte Orte»), среди которых выделялись Санкт-Галлен, Республика Вале, Республика Женева, Граубюнден и другие регионы. Столь громоздкая и малоуправляемая система жила от кризиса к кризису, от одной гражданской войны к другой. Остается только удивляться, как страна вообще сумела сохранить свое единство. 

Геополитическая буря

К 1798-му году Наполеон больше не мог терпеть у себя под боком государство, которое выступало прибежищем для французских аристократов-контрреволюционеров. Вторгшись же в Швейцарию, он пришел в ужас от того, кем и каким образом управлялась эта страна. 

Спаситель Швейцарии Никлаус фон Флюэ

Одолев в ходе Бургундских войн (1474-1477 гг.) своего опаснейшего внешнего врага герцога Карла Смелого (Charles le Téméraire, 1433-1477), Швейцария погрязла в ожесточенном конфликте, возникшем из-за раздела полученных в ходе этих войн территориальных приращений в лице кантонов Фрибур и Золотурн. Страна стояла на грани исчезновения с исторической карты Европы.

По легенде ситуацию спас Николай (Никлаус) из города Флюэ (Niklaus von Flüe; 1417-1487), аскет, мистик, святой патрон-покровитель Швейцарии. Именно он убедил поссорившиеся кантоны перейти во имя единства страны к политике взаимного нейтралитета (и именно здесь, а не в битве при Мариньяно, следует искать его истоки).

Кроме того, он предложил в 1481 году создать, на основе так называемых «Договоров, подписанных в городе Станс» («Stanser Verkommnis, Stanser Verträge» / «Le convenant de Stans»), единый для всей Швейцарии орган управления, с высоты которого можно было бы более или менее успешно контролировать сложнейшую административно-политическую структуру Швейцарии.

Так появился Собор (Tagsatzung), просуществовавший до 1848 года и спасший Швейцарию от распада.

Одним из первых его шагов было, поэтому, полное разрушение территориальной «нарезки» страны и отмена всех социальных и региональных привилегий в рамках вновь основанной Гельветической республики. Некоторые старые кантоны, прежде всего расположенные в центральных регионах страны, были особенно враждебно настроены по отношению к новым властителям из Франции. 

«Вы не согласны с нами? Что ж, пеняйте на себя. Не быть вам больше самостоятельными кантонами». Вполне возможно, что именно такими и были слова, обращенными в адрес «старых кантонов» Ури, Швиц, Унтервальден и Цуг французским правительственным наместником Жан-Жаком Рапина (Jean-Jacques Rapinat, 1755-1817). Может быть, все это тоже легенда.

Однако факт остается фактом – эти четыре кантона были стерты с карты Швейцарии, и на их месте был образован кантон Вальдштетте. То же самое произошло в Восточной Швейцарии. «Старый кантон» Гларус и бывшие «колонии» Сарганс и Верхний Тоггенбург были «собраны» в кантон Линт (Linth), а Аппенцелль (один из «старых кантонов»), вместе с бывшими «зависимыми территориями» Санкт-Галлен, Райнталь и Нижний Тоггенбург стали кантоном Зентис (Säntis). Геополитическая буря, однако, длилась недолго. Попытка навязать Швейцарии французскую унитарную модель потерпела полное фиаско. Почему?

Во-первых, созданная в Швейцарии «вертикаль власти» в лице унитарной Гельветической республики оказалась столь же неустойчивой, как и система, на основе которой строилась дореволюционная «Старая Конфедерация». Во-вторых, эта республика игнорировала локальный менталитет, сложившийся на протяжении предыдущих пяти столетий на уровне кантонов. «Вы что, хотите сказать, что жители Гларуса суть то же самое, что и население Аппенцелля? Да еще вы предлагаете, чтобы нами правили из Берна? Да никогда такого не будет! Довольно! Мы хотим получить обратно наш суверенитет!»

Надо сказать, что Наполеон был весьма разочарован тем, как отнеслись швейцарцы к его попыткам внедрить в стране прогрессивные, с его точки зрения, политические порядки. Он с большой досадой и с осуждением критиковал неспособность швейцарцев «умиротворить» собственную страну и прекратить внутренние конфликты и усобицы, следствием которых были сразу пять государственных переворотов, потрясших Гельветическую республику за недолгое время ее существования с 12 апреля 1798 г. по 10 марта 1803 г.

Однако куда важнее для него была общая стратегическая ситуация в Европе. На рубеже 18 и 19-го столетий интересы Наполеона все больше перемещались в сторону Центральной и Восточной Европы. Поэтому ему во что бы то ни стало нужно было обеспечить себе спокойный тыл, а заодно и приобрести дополнительный источник солдатской силы. Наполеон прекрасно понимал, что решить эту задачу можно только в случае долгосрочной стабилизации Швейцарии на основе отказа от унитарного принципа ее построения.

Итогом стал изданный Наполеоном в 1803 году так называемый «Акт посредничества» («Mediationsakte»), который возвращал 19-ти кантонам Швейцарии полный суверенитет и возобновлял деятельность Собора, оставив в его компетенции только внешнюю политику. Нейтральная и стабильная страна, погруженная в свои собственные проблемы, не имеющая никаких внешнеполитических претензий и при этом находящаяся под протекторатом Франции была идеальным выходом из создавшейся к 1803 году практически тупиковой ситуации.

Положения «Акта посредничества» официально вступили в силу 10 марта 1803 года. Так возник союз государств (штатов/кантонов), обладавший очень слабым центральным правительством и, в довершение всего, целиком и полностью зависевший от Франции. 

Исключительная стабильность или устаревшая система?

Национальные границы Швейцарии и рубежи ее кантонов претерпели еще некоторые изменения в 1815 году по результатам работы Венского конгресса. Но потом, за исключением создания кантона Юра в 1979 году, по существу ничего не менялось. Правда, это вовсе не означает, что никто не пытался эти границы поменять, сократив количество кантонов, очень часто под флагом «упрощения бюрократических и административных процедур».

Кроме того, по мнению многих экспертов, деление страны на 26 кантонов не отвечает в долгосрочной перспективе вызовам глобализации. Многие кантоны, якобы, слишком малы, чтобы эффективно решать проблемы, выходящие за рамки кантональных границ. Очередной дискуссионный «всплеск» на эту тему отмечался во второй половине 1990-х гг. Тогда предлагалось подумать о целесообразности слияния кантонов Женева и Во.

Почему «кантон»?

Швейцария состоит из 26-ти кантонов, но откуда взялось само понятие «кантон»? Почему не «департамент», «губерния», «префектура»?

Понятие «кантоны» (нем. Kantone, фр. cantons, ит. cantoni, рет. Chantuns) применительно к территориальным единицам, образующим Швейцарию, впервые встречается в 1475 году в одном из административных документов, составленных во франкоязычном регионе Фрибур.

Употребление понятия «кантон» для более ранних эпох является исторически некорректным.

Во Фрибур это понятие попало из Франции, где его применяли для обозначения небольшой территориальной единицы вроде округа.

В международном обиходе «кантон» как составная часть Швейцарии закрепился благодаря Ватикану, который первый стал использовать это слово в своей переписке с регионами Конфедерации.

В Конституции Гельветической республики 1798-го года это обозначение официально приходит на смену разнообразным территориальным единицам, существовавшим в эпоху «Старой Конфедерации».

Слово «кантон» родственно немецкому существительному «die Kante» («сторона», «край»). В немецкоязычной Швейцарии для обозначения кантона так же используется понятие «Stand» / мн. ч. «Stände».

Но если «кантон» делает акцент на субъекте федерации в качестве политико-административной единицы, то «Stand» имеет в виду людей, народ как источник власти в его совокупности.

Не отставала и немецкоязычная Швейцария. В интересах экономии средств и создания более «стройных» структур управления предлагалось объединить регионы Северо-Западной Швейцарии (Аргау, оба Базеля и Золотурн), а также Швейцарии Центральной (проект интегрального кантона «Альпы») и Восточной (проект кантона «Восточная Швейцария» / «Ostschweiz»). Последовали долгие дискуссии, после чего вопрос территориальных реформ сам собой «снялся» с повестки дня.

В начале второго десятилетия 21-го века вопрос уменьшения числа кантонов опять возник в Швейцарии. О недавнем референдуме по вопросу «слияния» двух Базелей мы уже упоминали. Упомянем и о том, что в конце ноября 2014 г. бывший депутат федерального парламента от социалистов кантона Юра Жан-Клод Реннвальд (Jean-Claude Rennwald) опубликовал книгу, в которой он выдвинул идею объединения кантонов Невшатель, Юра и региона Бернской Юры. «Конечно, сокращение числа кантонов — это не самоцель. Но в мире глобализации невозможно вести себя так, как ведут себя гномы», — писал он в статье, опубликованной недавно во франкоязычном швейцарском журнале «L’Hebdo».

Современный швейцарский федерализм «больше не соответствует новым мировым реалиям, в основе которых находятся крупные жизненные пространства», — вторит ему Франсуа Шери (François Cherix), автор того самого предложения о слиянии кантонов Женева и Во, с треском провалившегося на референдуме. Ф. Шери продолжает и сейчас настаивать на том, что очень многие в Швейцарии живут в одном регионе, работают в другом, а свое свободное время проводят в третьем. Но при этом в стране, как и раньше, если верить «бородатому» швейцарскому анекдоту, «дети на свет появляются по-разному, в зависимости от кантона».

В какой еще малой стране мира существует 26 региональных полиций, вынужденных прекращать преследование преступников на границе кантона, в то время как современная преступность стала «трансграничной», не замечающей вообще никаких рубежей? Почему в условиях продолжающегося роста расходов на здравоохранение всё по-прежнему планируется на кантональном, а не на межрегиональном уровне? Почему для гармонизации системы образования потребовались годы, и все равно, и сейчас при переезде в новый кантон надо набраться очень большого терпения, чтобы постичь тайны его школьной системы?

Не говоря уже о дате начала учебного года, о праздниках, о времени работы магазинов, учреждений, банков и т.д., меняющихся не только от кантона к кантону, но иногда даже от муниципалитета к муниципалитету. «При этом, если вы спросите у граждан, удобно ли им жить в мире, где в двух соседних деревнях могут существовать разные школьные системы, то они ответят, что, конечно же, нет, всё это очень усложняет жизнь. Но стоит им потом предложить поменять сложившуюся систему, как те же самые люди проваливают на референдуме любые проекты объединительной направленности. И это, конечно, парадокс», — отмечает Ф. Шери.

Титанический труд

Профессор Института проблем федерализма из города Фрибур Николас Шмитт (Nicolas Schmitt) считает, что система кантонов, существующая в Швейцарии, хороша именно в ее нынешней форме. «Для любого федеративного государства является большим преимуществом факт наличия субъектов федерации с четко очерченными границами, конфигурация которых никем не ставится под вопрос».

Любое слияние регионов влечет за собой огромные технические и правовые проблемы. Швейцарии это касается в первую очередь, ведь «её кантоны обладают обширными правами, обязанностями, компетенциями и свободами. Наряду с Канадой Швейцария является, наверное, наиболее децентрализованной федерацией в мире. Поэтому любые проекты «гармонизации» каких-либо структур на федеральном уровне, — будь то управление водными и лесными ресурсами, правоприменительная практика или основы политики в области образования, — требуют для своей реализации огромной работы, граничащей с «сизифовым трудом», — подчеркивает Н. Шмитт.

«Процессы «гармонизации» неизбежны», — настаивает Франсуа Шери, указывая на рост числа разного рода межкантональных соглашений, так называемых «конкордатов», которые являются в Швейцарии ключевым форматом регионального сотрудничества. Сегодня в стране насчитывается более восьмисот таких договоров. Их абсолютное большинство было подписано в последние 20 лет. Данные документы регулируют кооперацию кантонов и групп кантонов в самых разных областях, от судебной практики и статуса вузов до борьбы с насилием в околоспортивной сфере и распределения муниципалитетами подрядов на уборку улиц.

«Мы имеем дело со скрытой формой централизации, с новым компромиссным уровнем власти, расположенным ниже уровня федерального центра и выше кантонов. Что бы мы на этот счет ни говорили, но те самые „большие жизненные пространства“ все равно возникают, пусть люди это, пока, как правило, не осознают. А традиционные кантоны объективно лишаются сейчас своего исконного содержания», — указывает Ф. Шери. «В конце концов 26 кантонов останутся, но это будет уже, так сказать, „исполнительный федерализм“. Кантоны станут округами, ответственными за воплощение и реализацию решений, принятых где-то совсем в другом месте. Не надо только посягать на кантональные флаг и гимн, и тогда все по-прежнему будут счастливы и довольны».

«Ящик Пандоры»

Николас Шмитт признает, что межкантональное сотрудничество сейчас необходимо более, чем когда-либо. Однако в эпоху глобализации центральным аспектом становится, как ни парадоксально, именно локальная идентичность. «Мы должны отличать идентичность и самобытность от полномочий и компетенций. Обычный гражданин, как правило, толком не знает, какими полномочиями обладает его кантон, да, в конце концов, его это и не слишком заботит. Ему куда важнее «знать свое родство», ощущать свою принадлежность к родным местам, будь то Аппенцелль, Санкт-Галлен или Во».

Есть тут и еще один важнейший аспект. Неизменность швейцарских кантонов, глубоко укорененных в истории, с их порой весьма прихотливо проведенными границами, является структурным эквивалентом единства языка, культуры, народа и политической власти, фактора, сыгравшего важнейшую роль в процессе становления классических европейских наций. В Швейцарии, стране четырех языков, трех культур и двух конфессий, такого единства никогда не было. Но были неизменные кантоны. Поэтому тот, кто решится посягнуть на границы кантонов, рискует нарушить вековое равновесие в стране, у составных частей которой, на первый взгляд, вообще нет ничего общего.

«Кантон Вале теоретически может войти в состав другого франкоязычного кантона Швейцарии, например, кантона Во. Но что будет тогда с немецкоязычным Верхним Вале? В новом „супер-кантоне“ этот относительно небольшой регион рискует стать своего рода индейской резервацией. И в этом случае он наверняка захотел бы присоединиться к Берну. Начнется цепная реакция и Швейцария начнет расползаться по швам», — предполагает Н. Шмитт.

«Или посмотрим на немецкоязычную Швейцарию. Можно объединить богатый и протестантский север и менее богатый и католический центр. Но тогда мы фактически вернемся даже не к эпохе гражданской войны 1847 года, а в еще более раннее время, к привилегированному клубу „Старых кантонов“ („Alte Orte“). То есть это будет означать, что со времен Наполеона мы вообще ничему не научились? Пытаться изменить границы кантонов — это значит открыть настоящий ящик Пандоры. Последствия такого шага могут быть самыми непредсказуемыми», — предупреждает Н. Шмитт.


Перевод на русский язык и адаптация: Надежда Капоне и Игорь Петров, swissinfo.ch

×