Cuando los mediadores se pisan el terreno
La mayor parte de los conflictos armados no se resuelven por la fuerza, sino en torno a una mesa de negociaciones. En los últimos años ha aumentado el número de actores en la mediación. Según un estudio, este incremento puede ser contraproducente e incluso comprometer el proceso de paz entero.
“Es una carrera por el Premio Nobel de la Paz”, sostiene Rachel Gasser, experta en mediación para la paz. “Un creciente número de actores buscan oportunidades para participar en los procesos de paz”.
Una tendencia en sí positiva, observa la colaboradora de la fundación suiza para la paz swisspeace. “Cada uno contribuye con sus competencias al proceso de paz”. Sin embargo, la competitividad entre mediadores, especialmente entre organizaciones internacionales y regionales, representa un serio problema, puntualiza.
“Si no lo afrontamos, amenaza con comprometer el proceso de paz”, escribe Rachel Gasser en el estudio A crowded field: competition and coordination in international peace mediation (Un sector concurrido: competición y competitividad en la mediación para la paz internacional), publicado en febrero de 2013.
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Conflictos olvidados
Mediación más compleja
La mediación es un instrumento eficaz: en los últimos 20 años, el 80% de los conflictos se resolvieron gracias a una negociación de paz. Entre 2001 y 2008, solamente cinco conflictos concluyeron con una victoria militar, mientras 17 se solucionaron a través de la mediación, según un documento del Ministerio suizo de Asuntos Exteriores.
Tras el fin de la Guerra Fría, cambió la naturaleza de los conflictos. Generalmente, ya no suelen enfrentar a dos países, sino a un gobierno y a un grupo guerrillero o diversos grupos armados, que libran su lucha en el interior del Estado o a escala transfronteriza.
Por consiguiente, la mediación también ha evolucionado. En el pasado se buscaba, sobre todo, alcanzar un armisticio y mejorar la situación en el ámbito de la seguridad, indica el Ministerio. Hoy, en cambio, las negociaciones se han vuelto más complejas: se abordan cuestiones vinculadas al federalismo, la autonomía local, la repartición de la riqueza o a la división del poder.
“Las negociaciones buscan una paz duradera y además de las élites políticas, involucran a las comunidades locales, las mujeres, las víctimas del conflicto”, explica Rachel Gasser, quien actualmente respalda el proceso de paz en la ex Birmania (hoy Myanmar).
Es también por esta razón que ya no hay un solo mediador, sino un equipo de mediadores, agrega.
Nuevos actores
Entre los principales mediadores de conflictos figuran Naciones Unidas, las organizaciones regionales como la Unión Europea (Premio Nobel de la Paz en 2012) o la Unión Africana, las grandes potencias y las organizaciones no gubernamentales (ONG). A ellas se suman pequeños Estados como Noruega y Suiza.
En los últimos años, muchas organizaciones internacionales, ONG y naciones –entre ellas Catar, Turquía, Finlandia– se han perfilado como mediadores en diversas regiones del planeta, constata Rachel Gasser.
Después de 1992, disminuyó el número de procesos de paz, pero aumentó significativamente la proporción de actores en la mediación de un determinado conflicto, según un estudio realizado en colaboración con David Lanz de la Universidad de Basilea. Este incremento está relacionado con el nuevo contexto global, más abierto, que se impuso tras el fin de la Guerra Fría y al creciente reconocimiento internacional del que goza la mediación.
En nuestro sector aparecieron nuevos actores, confirma David Harland, director del Centro para el Diálogo Humanitario, en Ginebra. “Es una buena noticia porque demuestra que la mediación arroja buenos resultados. Pero a la vez es problemático: hay cada vez más terceras personas que se mueven en la oscuridad y a veces nos pisamos el terreno”, afirma en una entrevista al diario Le Temps.
Suiza está reconocida como un actor importante en la mediación internacional, debido a su neutralidad, a que no forma parte de ningún bloque (UE, OTAN,…) y carece de un pasado colonial, así como a su modelo de Estado federalista y multicultural.
Desde 2000, Suiza ha estado implicada en más de veinte negociaciones de paz en una quincena de países. Entre ellos figuran Nepal, Sri Lanka, Georgia, Sudán, Uganda, Colombia, México y Somalia.
La actuación helvética puede manifestarse en diversas formas. Por ejemplo, una participación directa en las negociaciones o la asignación de expertos a los grupos de mediadores que encabezan Naciones Unidas u organizaciones regionales.
Suiza organiza además reuniones entre las partes en conflicto. En 1985, por ejemplo, tuvo lugar en Ginebra el primer encuentro entre el entonces presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan, y el líder soviético, Mijaíl Gorbachov.
El Ministerio suizo de Asuntos Exteriores colabora estrechamente con ONG como el Centro para el Diálogo Humanitario, en Ginebra, o la británica Conciliation Ressources.
Actuar en interés propio
Tres factores alimentan la competitividad entre los actores en la mediación. “Los intereses divergentes de los Estados, las disputas entre organizaciones cuyos mandatos se superponen, así como los desacuerdos sobre los principios y valores de la política internacional y de la resolución de conflictos”, afirma Rachel Gasser tras analizar tres conflictos en África (Sudán, Kenia y Madagascar).
Los Estados, explica, tienden a ofrecer un papel de primer plano a los grupos con los que mantienen una relación privilegiada y que, por tanto, les pueden ser útiles una vez que concluya el conflicto. Esto lleva a los mediadores a lanzar iniciativas de paz paralelas, con el fin de controlar el proceso.
El caso de Sudán es significativo, afirma Rachel Gasser. “El lanzamiento de una iniciativa conjunta de Egipto y Libia en 1999, que competía directamente con el proceso iniciado por la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo [IGAD, una organización político-comercial que reúne a países del Cuerno de África], estaba motivado principalmente por la defensa de los intereses nacionales de esos dos países”.
El antiguo gobierno de Mubarak temía que un voto sobre la autodeterminación de Sudán del Sur –como proponía la IGAD– generara un conflicto en torno a las aguas del Nilo. Gadafi, por su parte, quería mantener estrechos contactos con el ex primer ministro sudanés.
El principal problema de esa carrera entre Naciones Unidas y las organizaciones regionales reside en la superposición de los mandatos. En Madagascar, la ONU, la Unión Africana y la Comunidad de Desarrollo de África Meridional tenían cada una un mandato de mediación. Las tres entidades pretendían aportar un granito de arena, puntualiza Rachel Gasser. Pero se necesitaron largas discusiones, lo que ralentizó el proceso de paz.
Mejorar la colaboración
Para mitigar los efectos negativos de esa concurrencia y evitar, por ejemplo, que las partes en conflicto se lancen a la búsqueda del mediador que les proponga el mejor compromiso, los autores del estudio han formulado varias recomendaciones.
“Una opción consiste en adoptar un sistema de coordinación jerarquizada, que defina claramente quién es el principal actor en la mediación. Y es su tarea asignar los papeles específicos a los otros mediadores. Si fuera necesario, debe poder involucrar a otros o excluir a los que no prestan una colaboración útil”, señala el estudio.
El líder debe gozar del reconocimiento de la comunidad internacional, de las partes implicadas y de la sociedad afectada por el conflicto. Rachel Gasser cita como ejemplo el papel de Kofi Annan en Kenia. “En calidad de ex secretario general de la ONU disponía de la autoridad necesaria para rechazar las tentativas de quienes pretendían interferir en la mediación lanzando procesos paralelos”.
Un segundo tipo de cooperación prevé que los actores en mediación trabajen juntos y de manera coordinada. Fijan una estrategia común y se reparten las tareas. En este caso, el motor del proceso reside en “la unidad de objetivos”, subraya la colaboradora de swisspeace.
La coordinación entre las agencias de mediación no es la solución universal, reconoce. “Si las partes en conflicto prefieren la guerra a la paz, incluso el mecanismo de coordinación más sofisticado puede resultar ineficaz”.
(Traducción: Belén Couceiro)
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