都柏林公约：瑞士施行过于严肃？

2012至2015年间，在瑞士试图遣返至意大利的避难者寻求者中，大多数之前根本未曾在意大利注册：瑞士资讯swissinfo.ch在欧洲统计局数据的基础上进行调查，得出这一结论。非政府组织和难民们对此颇感惊讶。事实再一次证明：瑞士在都柏林公约的执行上态度坚决。

“蛇头们跟我说过，如果我不在意大利登记难民申请，不留下指纹的话，我就可以继续向北走。我想去瑞士，因为我兄弟和家人住在那里，” 20出头的厄立特里亚难民申请者Semere说道。

“所以，我在西西里一上岸就逃了，坐上去基亚索(Chiasso，瑞意边境城市)的火车，到了那里我才申请了庇护。我以为‘一切都做得妥妥的’，可结果几个月后，瑞士当局通知我必须得返回意大利，”他讲述到。

欧洲移民资料库(Eurodac)保证了欧盟及欧洲自由贸易联盟成员国对难民身份的验证。通过指纹对比，各国当局可以核对同一难民是否已在其他都柏林公约签署国递交过庇护申请，并审查难民是否非法进入欧盟境内。

和Semere境遇相同的人还有很多，瑞士每年意欲“退回”意大利的避难申请者成千上万。其实这也无甚稀奇：在都柏林公约框架下，难民的避难申请应在其登陆或入境的第一国内提交。因此，处于地理原因，处理避难申请的应该是意大利和希腊。

但出人意料的是，在绝大多数情况下，瑞士试图将从未在意大利注册过的难民遣往意大利。也就是说，在欧洲移民资料库(Eurodac)中，这些难民的指纹根本不存在。

瑞士近年来执行都柏林公约的风格可谓是“独一无二”，至少比例之大是绝无仅有的。下方图表显示出：2014年瑞士提交的遣返申请中，只有不到30%可在欧洲移民资料库中找到根据。而该比例在奥地利和德国的遣返申请中均占到70%左右。

程序合法，但欠团结

国际特赦组织的批评

国际特赦组织批评瑞士在处理从南欧边境上岸难民的问题上立场过于强硬。

大赦国际2016年全球人权报告提及到数千名难民从瑞士被强制遣返回意大利的状况，报告着重指出，瑞士当局对北非面孔的避难申请者尤为歧视，另外瑞士边防极其严格以及瑞士阻止无陪伴未成年人入境的情况也值得关注。

国际特设组织难民部瑞士办公室负责人Denise Graf表示：“很显然，瑞士当局实行的边防措施达到了防止或劝阻庇护申请者进入国境的作用。” 但是，拒绝难民递交庇护申请的做法是违背于瑞士法律的。

情况更加严重的是瑞士对待无陪伴未成年难民的作法。大赦国际透露， 2016年以来，瑞士已经向意大利遣送了几十名未成年人及其家人。

相当数量的难民现在依然被困在意大利的科莫。大赦国际采访了其中多人， 但无人表示曾收到有关瑞士庇护申请程序的信息。

阿拉伯之春过后，从意大利进入欧洲的难民大潮“持续汹涌”，瑞士的难民接收态度似乎比2012年更为严苛。当年，意大利政府由于难民登记不力，甚至鼓励难民北上而备受谴责。难道，瑞士如今是想迎头反击？

就此，瑞士联邦移民事务国务秘书处(SEM)给予书面回应：“瑞士在负责任地施行都柏林公约规定”；另外，公约中没有任何指令就此状况予以限定。在无欧洲移民资料库(Eurodac)信息的情况下，相关当局有权根据其他“可信、可证且翔实”信息来源对个案进行处理。

都柏林公约允许签署国遣返没有登记的难民，但是该国有义务查清难民进入本国前途径的国家，证据可以是火车票、收据或难民自己的陈述。

纳沙泰尔大学人文地理学教授Etienne Piguet表示，瑞士的移民遣送策略并不让他感到意外，但遣返比例如此之高让他出乎意料。“这反映出都柏林公约的漏洞，以及各欧洲国家之间欠缺团结的现实，”他评论道。

大赦国际组织的律师Denise Graf态度则更加明确，她指责瑞士当局把都柏林公约当成了震慑工具，这一点在处理某些来源国难民时尤为明显，比如来自厄立特里亚的难民。不同的非政府组织向瑞士资讯swissinfo.ch证实，瑞士政府确实在频繁遣返无登记难民，但最初的震惊过后，这些组织想干预却无能为力。

欧洲各国都知道，瑞士贯彻都柏林公约的态度坚决，而且它自己常常是受益方。纵观近几年的数据可见，瑞士是提出遣返申请最多的国家之一。唯有德国的遣返数量高于瑞士，但不能忽略的是，德国2015年接到的难民申请数逾百万，是瑞士(4万)的25倍，而德国人口(8千万)也不过是瑞士人口(8百万)的10倍。

没有登记？意大利拒收

面对瑞士的做法，意大利究竟作何反应？官员之间私下的谈论我们不得而知，但从数据出发，还是能摸出一丝门道：意大利方面的拒收案例数量同瑞士的对无登记难民的遣返申请数呈现惊人的正比关系。因为不存在指纹登记，意政府能够以瑞士证据不足的理由而拒绝其遣返要求。

瑞士永远的“赢家”

尽管意大利一再拒收遣返难民，瑞士依然是遣出移民数量最多的国家。原因很简单：瑞士发出的遣返要求量如此之大，申请免不了被意大利政府“忘记”，而不予回答就等同于默许。

魅力渐退

不管初衷如何，瑞士执行都柏林公约的严肃风格还是产生了一定效力：如果说以往瑞士被庇护申请者视为向往国度的话，如今，更多的难民把瑞士当成通往北欧的中转站。“难民心里都很清楚，瑞士大量执行遣返，” 就连瑞士移民事务国务秘书Mario Gattiker，也曾开诚布公地对媒体这样说。

在难民心理变化和巴尔干路线关闭的共同作用下，2016年，瑞士收到的庇护申请数量下降了31%，共27207份。另一方面，欧盟同年在意大利设立难民身份注册及指纹登记站“热点”(hotspot)，该举措将意大利入境难民的登记比例从2015年的15%显著提升至目前的90%。

对庇护申请者来说，想要不被遣返意大利更是难上加难。正因如此，去年非法逃离瑞士难民庇护所的难民数量创下8000人纪录，他们的目的地可能是法国或德国。

而对于瑞士政府来说，都柏林框架下的遣返则变得更加便捷：2016年，瑞士共遣送3750名难民离开国境，相较前一年的2461人，数量明显增多。

至于Semere，在几个月的行政回合之后，他已于2015年春被遣返回意大利，至今，他还在那里等待当局对自己庇护申请的答复。

(翻译：郭倢)