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援助,“经济形势说了算”

2018年7月1日,一名巴勒斯坦妇女在加沙地带(Gaza)阿尔沙提(Al-Shati)难民营内的联合国粮食配给中心等待救援。由于难民减少,2018年许多地方的发展援助支出也随之减少。 Reuters / Mohammed Salem

瑞士将无法实现其为2016-2020年定下的发展援助支出目标。新冠危机令各国财政捉襟见肘,自顾不暇。国际比较显示:瑞士不是个案,但也不是没有应对办法。

此内容发布于 2020年12月18日 - 09:00

瑞士定期确定其国际合作战略。随着今年最后一季度即将结束,有一点很清楚:2016-2020年的发展援助支出没能达标。

由新冠疫情导致的财政紧张令瑞士联邦议会已经谨慎降低了对未来2021-2024年的预期。

那么瑞士在国际比较中如何定位呢?

比较不同国家发展援助支出的重要标准是经济合作与发展组织(OECD,下称经合组织)明确定义的所谓官方发展援助。

基于这一标准,我们可以比较哪些国家在发展援助上支出多、哪些支出少?瑞士的现状和未来趋势如何?事实证明,瑞士并不是唯一一个为实现自身承诺而挣扎的国家。

何谓官方发展援助?

官方发展援助是指旨在支持受益国社会和经济发展的支出款项,它由经合组织发展援助委员会界定和审核的国际标准计算得出。支出方式有捐款和优惠贷款两种,在计算支出数额时,捐款的权重较大。

发展援助政策研究教授Katharina Michaelowa评估数据时说:“这些数字便于对各捐助国进行比较。但如果不是发展援助委员会成员国,当然就难比较了”。

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国家大,支出高

从官方发展援助总支出的角度看,富裕的大型国民经济体处于领先地位。支出明显高于其他国家的是美国。德国、英国、日本和法国领先于他国。

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支出相对数据显示富裕小国处于领先地位

富裕大国在发展援助上支出更多,这一点毫不奇怪。为了更好地对经济实力不同国家的发展援助状况进行对比,经合组织计算了各国官方发展援助占国民总收入的比例。

这一计算方式导致了完全不同的排名结果。

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根据相对数据,美国明显落后于其他国家,日本也下滑了几位。从国民总收入来看,除了英国,发展援助支出最多的都是富裕小国。瑞士作为富裕小型经济体虽然刚刚排进名单前三分之一,但相较于支出最多的国家也是相差甚远。

说得多,做得少

据基于国民总收入得出的相对数据显示,只有五个国家达到了联合国制定的发展支出援助占国民总收入0.7%的目标。尽管这一目标自20世纪70年代以来就存在,并一再得到各参与国的确认。

甚至连发展援助政策专家Michaelowa都连连摇头:“我实在很好奇,各国不断在国际上确认要达到这一目标,可为什么最终却什么都没发生”。确实,为什么大家同意一个所有人都知道没法实现的目标呢?Michaelowa虽对此感到惊讶,但也解释道:“很明显,没人敢在国际场合中面对发展国家事表现出事不关己,并说:我们做不到。”

当被问及时,瑞士联邦外交部(EAD)表示他们支持0.7%这一目标,但同时解释说:“这一承诺并不代表法律义务,而是长期目标。”瑞士联邦外交部对这一长期目标究竟有多长有所保留:“鉴于联邦目前的财政状况,在未来几年内基本没可能实现0.7%这一目标。”

中期目标依然困难重重

除了联合国的目标外,各国都有自己制定的目标。瑞典和挪威两国的目标比联合国更进一步,他们争取实现1%的支出目标。英国坚持以0.7%为目标,并不打算在近期超过这个目标。

在瑞士,议会定期确定官方发展援助的支出水平。2016-2020年间争取实现的目标是国民生产总收入的0.5%,明显低于联合国的目标。Michaelowa解释说,0.5%可被看作为了实现0.7%这一长期目标而制定的中期目标,这是允许的。很多其它国家的方案也是如此。

但瑞士就连0.5%这个目标也达不到。瑞士不是个案,Michaelowa解释道:“即使是这些中期目标,各国也往往发现他们在每年中期时难以超越自己制定的目标。”就瑞士而言,这也可能与官方对这一目标的解释有关,瑞士联邦外交部认为:“官方发展援助份额是用来衡量各国支出的,它是根据实际支出事后计算的,因此不应被用于管理财政政策。”

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庇护成本也是发展援助

瑞士没能实现其2016-2020年的目标或许和收容难民的费用有关。虽有争议,但难民庇护成本至少可以部分计入官方发展援助,尽管这种做法不无争议。Michaelowa批评道:我认为公众对此不会理解,他们不认为难民的费用应该纳入发展援助支出。

总体上看,大部分捐助国用于难民庇护的费用都有所减少,瑞士因此也不例外。据Michaelowa介绍,在绝对预算较少的国家,这种波动产生的影响会更大。

即使难民费用有所下降,也并不意味官方发展援助就一定要减少,挪威就是个很好的例子。通过其在非洲的双边项目,这个北欧小国确保发展援助预算即使在过去几年庇护人数下降的情况下依然有所增长。

2017年11月,罗兴亚难民在孟加拉考克斯巴扎尔附近的Balu Khali难民营中,等待救援。 Reuters / Adnan Abidi

我们到底有多慷慨?

新冠疫情的经济后果终将显现。瑞士联邦外交部毫不迟疑地表示,他们的重点将放在解决国内财政问题上。“在经济形势允许的情况下”,联邦委员会意在将支出目标定为0.5%。但鉴于未来2021-2024年的经济形势可能并不看好,瑞士联邦外交部预计配额为0.45%。

救助组织对这一情况表示担忧。发展政策工作委员会Alliance Sud在一份媒体声明中指出,就算配额保持稳定,只要国民总收入下滑,捐助总额依然可能减少。救助机构Caritas甚至呼吁将援助配额提升到1%以应对新冠危机。

据Michaelowa介绍,贫困国家已经在这场危机中受到了严重影响:“如果各方–不仅仅是瑞士–再因为自身经济需要切断资金,那这些国家就会彻底陷入困境。” Michaelowa表示,她虽然能够理解各国需要支持本国陷入困境的企业,但也指出:“问题是我们想的有多远。放眼世界,其他地区的危机往往更严重。归根结底,我们需要扪心自问:我们到底有多慷慨?”

(翻译:王伯笛)

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