瑞士為何參加北約議會大會?

在斯洛維尼亞盧布爾雅那舉行的北約議會大會會議上，委員會會議期間的投票場景。 NATO PA

提起北大西洋公約組織(北約)，人們首先想到的往往是無人機和政府高峰會。但北約議會大會究竟是何方機構？而身為中立國的瑞士，又為何參與其中？

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今年六月，就在北約領導人在海牙舉行會議，將國防開支目標設為GDP的5%之前，比利時邊境另一側正舉行著一場更低調的會議。在布魯塞爾，來自各國的議員──而非國家元首──齊聚一堂，共同慶祝一個相對鮮為人知、但具有立法監督功能的機構成立七十週年：北約議會大會(NATO Parliamentary Assembly)。

該議會與成立早六年的北約組織在形式上截然不同，它雖無重大決策權，卻為聯盟各國議會搭建了對話與議程製定的平台。北約秘書長馬克·呂特(Mark Rutte)曾稱其為聯盟的「民主之聲」。此外，議會大會也向觀察員國及夥伴國開放會議(雖無表決權)，其中就包括中立的非北約成員國瑞士。

瑞士的「圈外人」姿態

二十五年來，早在瑞士加A入聯合國之前，瑞士政府每年都會派出議會代表團兩次，前往歐洲和北美參加北約議會大會。與數百名來自各國的政界人士一起，他們聆聽發言、展開討論和辯論；但瑞士代表團始終保持著某種「圈外人」姿態，符合瑞士對北約的審慎立場。代表團團長普里斯卡·塞勒·格拉芙(Priska Seiler Graf)坦言：「很顯然，我們並不是這個團體的正式成員。」

來自左翼社會民主黨的塞勒·格拉芙指出，這種「圈外人」身分主要體現在兩個方面。其一，瑞士沒有表決權，只能處於相對「被動」的地位。她也指出，這一點在俄羅斯入侵烏克蘭後尤其明顯。過去，北約議會大會更關注和平促進等「軟性議題」，瑞士在這些領域或許還能有一定的話語權；而如今，軍事威懾以及《北大西洋公約》第五條已成為議程重點。

瑞士的中立立場也常引發誤解。例如2022年，瑞士政府拒絕允許瑞士製造的武器轉移到烏克蘭的決定就引發了許多質疑。塞勒·格拉芙表示：「我們不得不解釋，作為一個中立國，哪些事情能做，哪些事情不能做。」總體而言，澄清外界對「瑞士的身份與作為」的誤解，是其代表團的核心職責。該代表團目前由來自不同政黨的五名議員組成(由於北約議會大會的組織架構調整，自2027年起將縮減至三人)。

普里斯卡·塞勒·格拉芙出席近期在盧布爾雅那舉行的北約議會大會。 National Assembly / Matija Sušnik

甜甜圈的空心洞

訊息能否真正傳達到位，仍是個未知數。近年來，瑞士屢遭俄羅斯和不少網路輿論批評，指責其背棄中立立場。同時，部分夥伴國則抱怨瑞士過於消極，甚至指責它「搭西方安全保護的便車」。前美國駐伯恩大使曾稱瑞士是「北約甜甜圈上的那個空心洞」。荷蘭一名將軍最近更直言，瑞士的武器出口規定是「胡扯」。

但在北約議會大會上，塞勒·格拉芙表示，這類誤解已基本消散，中立問題「已不再是爭議話題」。她指出，多數議員都認可瑞士是「歐洲中部穩定可靠的中立國」。她的代表團同僚、中間黨議員安德烈亞·格穆爾(Andrea Gmür)也持相同看法。格穆爾今年稍早接受採訪時說，瑞士並未面臨提高軍事費用或加入北約的「壓力」，雖然沒有投票權，但仍然受到「熱情接納」。

反對聲浪微弱

即便是在將北約與中立視為敏感議題的伯爾尼，參與北約議會大會也很少引發爭議。儘管其他形式的北約合作(如派遣士兵參與維和任務)曾引發辯論，但北約議會大會卻未受太多關注。正如綠黨代表馬蒂亞斯·佐普菲(Mathias Zopfi)所言：「前提是瑞士繼續扮演相對被動的角色。」

然而，這種低調究竟是瑞士政界默許的表現，還是說明北約議會大會無關緊要？即使在瑞士議員中，該機構也相對陌生。塞勒·格拉芙透露，當她在議會裡提起此事時，同僚們往往是一臉茫然。

蘇黎世安全研究中心(CSS)研究員戈拉娜‧格吉奇(Gorana Grgic)指出，北約議會大會的實際角色難以量化。「它在引導議題討論方面有影響力，但缺乏執行機制，」她解釋。該機構雖然能發佈建議和決議，但重大決策——無論是預算還是行動——仍由各國領導人拍板。她表示，這一議會更像是「討論與交流的平台」，用於「連接北約與各國公眾」。

其影響力有限體現在民主建設領域。近年來，北約議會大會多次呼籲設立「民主韌性中心」，以統籌北約的各項民主支持計畫。然而，儘管已提出18次此類倡議，該設想仍在北約層級受阻，匈牙利對此持反對態度。

同時，因與俄羅斯關係緊張而重振的北約，也為議會參與制定國防政策帶來了機會與挑戰。格吉奇指出：「在危機時期，權力往往向行政部門集中，因其需快速決策；而立法機構此時常會順從行政部門，難以對議題進行快速討論。」北約議會大會每年僅舉行兩次正式會議。

北約秘書長馬克·呂特是議會大會兩次年度會議的常客。 NATO PA

國家層級的抵制

儘管如此，各國議會顯然在軍事與北約政策上仍有一定影響力。

以斯洛維尼亞為例，該國主辦了2025年10月的北約議會大會。今年六月北約宣佈各成員國應將國防支出目標上調至GDP的5%，這在斯洛維尼亞國內引發激烈爭議，幾乎是釀成政治危機。批評者指責總理羅伯特·戈洛布(Robert Golob)在海牙會議上越權，提議透過公投將支出目標降至GDP的3%。戈洛布則反擊稱，若真如此，就乾脆舉行全民公投，決定是否繼續留在北約：「要不留在約並繳納會費，要不接退出。」

最終局勢緩和，公投計畫被取消。但格吉奇指出：「這清楚地表明，國內政治如何左右一個國家的北約政策，並使聯盟內部的共識達成變得更加複雜。」

2025年10月，北約議會大會在盧布爾雅那召開，與會者神情專注。 National Assembly / Matija Sušnik

民主監督

關於各民主國家如何在軍事領域實行議會監督，不同國家差異龐大。日內瓦安全部門治理中心(DCAF)與北約議會大會合作完成的2024年研究，對北約成員國的差異進行了概述：一些國家要求海外軍事行動必須經議會批准，另一些則只需政府「徵詢」議會意見。此外，向立法者披露的資訊量也各不相同。

報告合著者克里斯蒂娜·維宗(Kristina Vezon)指出：「這一領域充滿挑戰，關鍵在於如何平衡民主監督與國家安全。」議會往往缺乏時間、資源或專業能力來監督複雜的軍事行動，也並非總能接觸到相關軍事情報。維宗還表示：「在某些國家，議員自動擁有最高安全許可；而在另一些國家則沒有。」

同時，北約議會大會本身並非正式的監督機構。維宗形容為一個「高層次交流平台」。在會議上，與會者主要分享經驗、交流做法，並聽取專家意見，其中就包括來自日內瓦安全部門治理中心的建議。該中心成立於1999年，是瑞士參與北約「和平夥伴關係計畫」的重要成果之一。

瑞士案例

在軍事事務的議會監督方面，瑞士持有何種立場？這個國家不僅保持中立、並非北約成員，還擁有獨特的政治體制，即跨黨派聯合政府。在這種體制下，議會中不存在傳統意義上的「反對派」。此外，瑞士廣泛的直接民主制度也允許公民就特定外交與安全政策進行投票。例如，有人發起動議將「中立」的嚴格定義寫入憲法，便是一個典型例子。

塞勒·格拉芙認為，這些制衡機制降低了行政部門在軍事事務上「一言堂」的可能性。她表示：「如果重大決策偏離正軌，議會可及時介入糾正。」

即便是採購新型戰機，在瑞士的直接民主框架下並非易事。但塞勒·格拉芙指出，鑑於政府仍主導大部分安全防務政策，部分議員希望擁有更多監督權。 「作為議員，我們不僅希望被徵詢意見，更希望被正式徵求意見並參與表決。」

北約議會大會關於中國的議題

北約議會大會對中國議題的討論在近年顯著增多，體現為專題報告與決議建議的密集產出。

2025年大會通過了《應對來自中華人民共和國的虛假信息》(報告作者為比利時議員Viviane Teitelbaum)，系統梳理了中國資訊操縱與虛假資訊生態及因應政策；2024年科技與安全委員會發布《中國與技術競爭》草案報告，聚焦半導體與供應鏈依賴；2023年政治委員會發布報告《俄烏戰爭背景下中國的全球角色》(作者是羅馬尼亞議員克里斯蒂安-維克托·皮什塔魯·卡陶察(Cristian-Victor，TCristian-Victor還長Cătăuğă))，評估中國全球影響力擴張與對自由民主的挑戰。 圍繞著對華議題，北約議會大會也在新聞與決議層級多次呼籲成員國收緊敏感技術外流與資訊戰防護。2024年蒙特婁年會期間，大會明確要求「更強硬措施阻止技術外洩至中國等戰略競爭者」；2025年美國代頓春季會議與斯洛維尼亞盧布爾雅那年會則將「應對中國虛假資訊、提升社會韌性」列為優先議題，並透過相關民主韌性決議文本，呼籲各國將「外部干預」視為戰略威脅，增加資源投入。

(編輯：Benjamin von Wyl/ts，圖片搜尋：Vera Leysinger，編譯自英文：瑞士資訊中文部/gj，繁體校對：盧品妤)