“瑞士向世界传递着一个糟糕的信号”

“瑞士向其他国家发出了信号，恐怖主义定义可以是宽泛、模糊、不精准、有歧义的。” UN-Photo

“瑞士计划出台的反恐法给独裁政府作出了榜样-可以毫不费力地打压反对派，”这样尖锐的批评出自接受在线杂志《Republik》采访的联合国反恐及人权问题特别报告员菲奥诺拉•尼伊兰(Fionnuala Ní Aoláin)。我们获准转载这篇采访(德)外部链接。

菲奥诺拉•尼伊兰，我们与您的对话恰好敲定在9月11日，差不多20年前，美国当时的总统小布什因袭击事件宣布美国进入紧急状态，这一下子就延续到了今天。对于一个法治国家来说，20年的紧急状态意味着什么？

菲奥诺拉•尼伊兰：我们所经历的20年紧急状态已趋于“常态化”，而且不仅在美国本土上。9.11袭击事件让全球都建立了打击恐怖主义的各种制度，却很少顾及到人权和法治，就连联合国也不例外。

联合国在哪些领域没有顾及到人权和法治，您能具体说说吗？

9.11事件后联合国增设了一个委员会，它是安理会的附设机构，其实就是安理会的翻版，同样的15个成员国组成了反恐怖主义委员会(CTC)。其成员有改进反恐立法的义务，并要向该委员会报告。

虽然各国向联合国人权理事会递交报告往往会迟到，或并不完整，但至少可以看出它们是如何对待人权的，但这个委员会的报告却是秘密的，没有人了解情况。委员会整理这些报告，然后报告就消失了。我们并不知道，是否有国家滥用反恐的手段来对付平民、媒体和反对派。

我们只知道一个有趣的事实：虽然各成员国在安理会争吵不休，但在反恐委员会中意见却总能保持一致。

这意味着什么？

我管这叫“精简版人权”，有些国家和委员会，甚至包括联合国的部分委员会，都把“人权”当作一种概念在用，好像这样就够了，就有一种神奇的方法把它实现了，而无需在现实中建立人人必须遵守、保障人权的机制。“精简版人权”的意思就是，人权只要谈谈就好了，就可以起作用了，至于它的透明度如何，有没有具体的机制去维护、去保障，都无关紧要。

是联合国造成了这一问题吗？

不是联合国，是成员国：它们通过安理会成立了唯一一个定期对反恐措施进行监测的联合国委员会，然而它的工作却是秘密的，这让问题被隐藏了。

2年前我们公布了一份以9.11之后紧急状态常态化为主题的报告，列举了很多例子：如土耳其总统埃尔多安，在未遂政变发生后他宣布国家进入紧急状态，并最终将紧急措施变为了常态下的法律。这就从根本上改变了国家的司法实践：紧急法变为了常规法。

埃尔多安总说还处于紧急状态，法国在经历了巴黎的袭击事件后，也通过了紧急状态法，该法的名字就已提出警告：国家陷入紧急危机，会采取一些不同寻常、限制个人权益的措施。然而这样的法律如今也变成了常规法，却并没有明确强调：因为紧急状态法赋予了国家超乎寻常的权力，所以它只是暂时的。

这种有害的司法实践如今已成全球性问题，疫情之下更显得尤为突出，因为许多国家都在利用它们的安全和反恐机制来控制新冠疫情。

您能解释一下吗？

有的国家为了抗击新冠疫情要颁布特别法，例如爱尔兰，还有法国。鉴于目前健康危机的严重性，对个人的行动自由、言论自由、私人生活和经济自由暂时作出大量的限制，出台紧急状态法是必要的。还有些国家面对危机只要动用现行的反恐法律就可以了。我们与两家非政府组织合作，追踪并记录了各国对个人自由的限制(英)外部链接。人们可以看到，许多国家都在利用新冠病毒，试图长期钳制民主的力量。

能举个例子吗？

匈牙利。疫情刚暴发，总理欧尔班(Viktor Orban)就将行政大权握在手中，国家的所有决定都要通过他的办公室才行。欧洲委员会明确批评说，这样的形式不符合民主原则。

只有当人们用法治的方法对抗恐怖主义时，暴力才会结束。

联合国的反恐战略由4大支柱组成，其中之一就是：“确保尊重所有人的人权和以实行法治作为反恐斗争的根基。”在打击恐怖主义的战争中，民主还能或者说还愿意保障人权吗？如果有人说，我们总不能赋予那些在咖啡馆里扫射我们的人合法权益吧，您作何回答呢？

我是在北爱尔兰长大的，我们有几十年的时间要面对武装冲突，我可以代表那些日常生活在暴力和恐惧之中、时刻面临威胁的人。我可以很明确地告诉您，也告诉那些宣称人权会阻碍有效打击恐怖主义的人：只有当人们用法治的方法对抗恐怖主义时，暴力才会结束。

如果有人在对抗恐怖主义的战争中违反了法律，置人权于不顾，那么他就会陷入永无止境的斗争，而且永远不会赢。无数的研究和评估证明，在这场斗争中国家违法贻害无穷。所有证据显示：这是一个看不到头的暴力螺旋(循环)，武装团伙间的众多冲突，有时是严重冲突，正因为相关国家触犯了法律而变得时间更长，甚至开始真正交火。

可以说，即使从安全的角度看，践踏人权和法治也太草率了吗？

我们现在可以断定，反恐的最大问题之一就是卷入斗争中的国家违反法律。无论是为了某些利益牺牲人权还是侵犯人权都是极其短视的，即使从安全视角来看也是如此。国家这么做无非是在火上浇油。

人物

菲奥诺拉•尼伊兰是律师、人权方面的法学教授。她目前在美国的明尼阿波利斯和北爱尔兰的阿尔斯特任教。曾出版多部作品，其中包括研究北爱尔兰冲突中国家间谍暗杀的《政治强权》(The Politics of Force)一书。

2003年联合国秘书长任命这位在北爱尔兰长大的Ní Aoláin担任冲突及和平进程中性别平等问题的特别专家。

此后她又成为联合国女性平等及赋权方面的顾问，并担任联合国人权高专办(德)外部链接的顾问对武装冲突中性暴力的赔偿问题进行研究。

2017年，联合国人权理事会邀请尼伊兰担任在反恐斗争中保障人权及基本自由的特别报告员。

您说如果要打破暴力螺旋，需要各国遵守现行的法律。可与此同时吉娜·哈斯佩尔(Gina Haspel)却当上了美国CIA的局长，现在我们知道，她曾在泰国领导着一个秘密监狱对囚犯严刑逼供，可直至今日她都没有受到道德的谴责(英)外部链接。当我们知道，施加酷刑的人并不会被投入监狱，恰恰相反，却能在世界上最强大的国家升职的时候，您又作何解释呢？

作为学者，我曾多次明确强调，法治国家不应该让一个下令实施酷刑的人担任如此职务。这是在向全世界的政府发送讯息：捕猎季到了，上点酷刑是可以的，不用受到惩罚。

与此同时我与多个国家进行了对话，他们都非常惊讶，行刑逼供的人不用为自己的罪行负责，而是受到重用。我们的任务正是要不停地提醒大家，吉娜·哈斯佩尔是行刑逼供的负责人。我们还应知道，要对权益和法律有耐心。例如危地马拉和阿根廷，分别用了20年和30年的时间才开始对酷刑问责，然而这毕竟还是发生了。

它让我又回到问题的核心：没有任何人可以凌驾于法律之上。我从不排除这种可能，有朝一日这样的法律也会在美国得以通过，责任的最高官员要为此负责。

那么在目标还未达成之前呢？

我们还要和那些信奉我们价值观的国家继续合作，它们相信只有人权得到尊重，社会才会更安全，受到的保护更多；它们也会为之努力。我在联合国的任务需要我经常和情报机构、警察、军队、安保部门打交道。他们中的一些人对政治决策的负面属性-践踏人权很熟悉。

也有些人不把安全和人权分裂成两种互不相关的东西来看。但他们大多认为：安全与人权是不可分离、相辅相成的。

我们并不需要百分之百的安全。因为只有当我们放弃所有权利的时候，才能得到绝对安全。

尽管如此，议会似乎很愿意在该领域里严化法律，瑞士也是如此。社会上好像有种普遍看法，法治国家是战胜不了恐怖主义的。

这并不是什么新观点，也不正确。以色列的前最高检察长阿哈龙·巴拉克(Aharon Barak)同样是该国最高法院的首席大法官，他将之称为民主的最大挑战：要缚住手脚而战。

面对不守规矩的人，法治国家的民主似乎处于劣势。巴拉克说，这才是重点：人们使用的武器不一样，它们之间存在差异。作为一个渴望言论自由、集会自由和私人空间的社会，我们应该强调这种差异，这是很重要的。我们并不需要百分之百的安全。因为只有当我们放弃所有权利的时候，才能得到绝对安全。

那么在如今这个深受新冠疫情影响的时代，这意味着什么？

疫情期间我们所面临的重要挑战，并让我们的社会争吵不休的是：如何在限令和公民的权利之间找到平衡，让人们的生活充实而稳定。国际法明确规定：鉴于形势的严峻，国家应该且必须在短时期内对公民的权利加以限制，但要点在于：有朝一日这一切还要结束。

该法改变了恐怖主义定义。这是极其核心与严重的。

5月时联合国针对瑞士即将出台更为严厉的反恐法首次提出严厉批评。就在我们采访的今天，您和联合国又向瑞士议会就批准计划实施的反恐措施提出警告。这些批评尖锐直白：瑞士的反恐法草案有违国际人权标准，扩大了恐怖主义的定义，会成为危险的先例，让反恐在世界范围内成为打压政治对手的工具。联合国人权和反恐特别任务组为什么认定该法有此种问题呢？

该法改变了恐怖主义定义。无论是从人权、法治角度，还是从世界局势来看，这都是重中之重。它还触碰了一些其他的敏感点，引发普遍忧虑，例如儿童也在该法的惩戒之列。然而核心还在于它对恐怖主义概念的最新诠释违背了国际法共识，也偏离了不会造成误解的常规认定。独裁国家完全可以利用这样的恐怖主义概念打击反对派。

(概念)到底有何不同？

在瑞士恐怖主义将不再与严重罪行联系在一起，最新的说法是危险分子，是潜在的恐怖分子。仅从字面就可以看出：这里指的不再是恐怖主义行为，而是一种潜在的危险。危险分子是一种相当模糊的概念，在法律上是很有问题的，因为它为“滥用”打开了方便之门。而且瑞士的这部法律还规定，潜在的危害无需通过法庭认定，仅凭联邦警察局的判定即可。

您可以设想一下，这在专制国家意味着什么。此外该法还涉及种种行政处罚，甚至针对儿童。对没有犯罪的人进行严格的人身自由限制，这种措施我认为是对欧洲人权公约第五条的侵犯。而这只是问题的一部分。

那么问题的另一部分呢？

瑞士是民主的象征。它的民主并非随随便便的一种，这点有时就连瑞士人也会忘记。在历史上当有的国家披着反恐的外衣滥用权力的时候，瑞士曾为追究这些国家的责任作出过重大贡献。而瑞士现在所释放的信号，则与之前的做法南辕北辙。瑞士向其他国家发出的信号您绝不要低估：一个宽泛、模糊、不精准、有歧义的恐怖主义定义可以被通过、可以合法化。

这样的信号由瑞士发出，这就太危险了。因为历史告诉我们，这便是独裁的土壤，总有国家会滥用反恐法。我们非常担忧，从历史上来讲，瑞士本应捍卫一个精准、狭义、合法的恐怖主义定义，然而瑞士向世界发送了一个糟糕的信号。

瑞士间接地为这种“滥用”开了绿灯，仅仅因为它自己对恐怖主义的定义是如此模糊。

(发送)给一个什么样的世界？

您可以想想香港。中国将每一个在香港批评政府的人都定义为恐怖分子，并利用反恐措施追捕他们。我们讲得很明白：这样一个模模糊糊的恐怖主义概念释义是不被允许的。在沙特阿拉伯反恐法被用于限制女性，凡是致力于维护权益的都不允许开车。而在土耳其，因遭恐怖主义指控，律师、教授、记者、人权活动家统统被收监。

之所以能这样做，是因为恐怖主义概念不再与严重罪行挂钩，而是几乎怎么解释都行。瑞士间接地为这种“滥用”开了绿灯，仅仅因为它自己对恐怖主义的定义是如此模糊。2周前在埃及人权律师Bahey el-Din Hassan在反恐法庭上被判处15年徒刑，因为他批评了政府。

他说了什么？

他指责政府滥用含糊的反恐法打压反对派。

计划出台的反恐法

联邦法规定的反恐(PMT)警务工作以采取预防性措施、打击“恐怖主义危险分子”为主：危险分子是构成危险但并未犯法的人。新法允许警察对嫌犯的交往及出境作出限制，甚至可以软禁。这样的措施同样适用于儿童：凡年满15岁就可以被软禁；其他措施需年满12岁。

9.11事件后西方世界出台了无数反恐措施，法律也严格许多，甚至是打响了反恐的一整场战役。但20年已过，世界变得更安全了吗？

这是一个很大的问题：9.11之后我们采取的所有措施让我们更自由、更安全了吗？从我所接受的任务来看，恐怕不能简单说是。我们经历了一个强悍、暴力、严重侵犯人权的非国家组织IS(伊斯兰国)的崛起。我们还看到大规模、系统性侵犯人权的行为：关塔那摩，它有组织地进行非法引渡、逮捕、酷刑和水刑。

关塔那摩监狱至今仍然存在，我2017年时作为律师曾到过那里，亲眼见到有人被非法拘禁，遭受酷刑和侮辱。与此同时，我们的安保措施却呈爆炸式增长，公民权被践踏。从根本意义上来说，不，没有更安全。我不知道，我们反恐的真正目标还是不是制止暴力和极端主义。我真的对此有所怀疑。

哥伦比亚大学新闻系教授、《纽约客》杂志撰稿人Jetani Cobb在纽约遭受恐怖袭击的周年纪念日上发推文说：“2001年的9.11事件是如何把我们直接带入现在这种混乱的，这段历史真能写本好书了。”

9/11为我们投下了长长的阴影。它使得联合国不得不设立新的反恐架构，对整个机构的整合与平衡影响巨大。自此，反恐开始在联合国里扮演过于重要的角色，而在该领域里人权机构的影响却踪迹难觅，这是9.11留给全球的一份遗产。

还有一份遗产就是各国都在纷纷运用反恐措施，民主国家也概莫能外。我们现在所说的这部瑞士法，也是9.11的遗产。在急速增长的巨大压力面前，国家议会出台的反恐新法往往是短视且无效的。

9.11对公众产生了什么影响？

9.11还有伦敦的炸弹袭击、马德里的袭击、巴黎的恐怖事件和布鲁塞尔的恐怖袭击都给人们带来了深深的恐惧。这让许多人丧失了对法治国家的信任，认为法治无法保全他们。

这可能是当今时代我们所面临的最大挑战：我们的大众是被这些经历吓破胆的，他们笃信为了减少恐惧使用任何方法都是正确的。我们要让他们再次相信：呼吁采取更为严厉的措施，让我们的社会军事化，并不能让我们更自由、更安全。

那其他办法是什么？

唯一可保长久安全的办法，是维护国家的传统法治、保障人权。我们必须找到暴力的根源、问题所在。在北爱尔兰我们学到了这点，我们必须学会，那是很长的一段路。最终不是更多的军备、军队，或者法律让我们免于暴力，而是经过漫长历程形成的和平条约。

那些受暴力侵害最严重的群体也紧密地参与其中，这样人们才能一步步地掌握、了解暴力的原因是什么，才能有针对性地解决-在历经30年的恐怖之后，这种方法的效果最终显现。