衡量制裁的真实效用

AFP

冷战结束后，联合国安理会越来越多地把制裁当作一种外交工具来使用。瑞士人虽支持“明智”的制裁，但认为它们的真实效用比较含糊。新的研究应该能够明确制裁的影响力。

虽然早在1945年，国际制裁-即禁运，就已被写入联合国宪章，但还是从冷战时代起，它们才日益被用来对付伊拉克、伊朗、利比亚及卢旺达这类国家。

瑞士监管该问题的联邦经济事务秘书处(seco)给制裁下的定义是“为产生某些政治效果而强制实施的限制性(经济)措施”。

然而，正如秘书处发言人玛丽·阿维特(Marie Avet)所承认的，很难确定哪些禁运对实现目标最有效。

阿维特表示：“联合国安理会与个别国家决定利用制裁来对付特殊问题，例如恐怖主义、人权侵害，或是对法治或基本民主原则的严重无视。”

但她随后补充道，尽管某些制裁手段的确会比另一些引来更多的媒体报导，可是要在各种制裁手段之间区分哪种“更为适当”，却是不可能的。

瑞士制裁

在过去10年里，瑞士对索马里、朝鲜和苏丹等国实施了20种不同的国际制裁。

古巴禁运

除联合国外，个别国家也会对其它国家实施各种制裁与禁运。最为人所知的一例是美国针对古巴的贸易禁运，从1962年起就已正式施行。

当时刚上台的卡斯特罗政权没收了美国在古巴的财产，华盛顿当局因而对古巴作出单边封锁。该岛国称，这一封锁是古巴经济困境的主要成因，给古巴的经济造成了1080亿美元的损失。

古巴宣称，这一封锁制订于冷战期间，如今已经没有继续保持的法律与道德理由。但华盛顿方面强调，美国对古巴的政策目的在于鼓励民主与经济改革和对人权的不断尊重。

去年奥巴马总统进一步放宽了美国对古巴的旅行和汇款限制。他表示愿意修改对古巴的政策，但仍在等待哈瓦那方面的信号，例如释放政治犯和保障基本人权。

不过奥巴马并未取消已有50年历史的贸易禁运，而古巴对一名美国承包商的监禁，令已有松动的古美关系再次陷入僵局。

贸易禁运会产生某种深远的治外法权影响。最初的禁运被扩大至与古巴做生意的非美国企业。据报导，2012年对违反禁运的美国和外国企业与个人的罚款总额高达6.22亿美元。

“6种制裁规定是基于欧盟法令，另14种则基于联合国的制裁法令。对于伊朗、利比亚和几内亚比绍这3国的情况，瑞士裁制是根据联合国和欧盟法令的结合而实施的，”阿维特透露。

仅在今年，瑞士已修订了针对与奥萨马·本·拉登和基地组织-塔利班有关的个人，及津巴布韦、叙利亚和朝鲜等国的一系列制裁手段。

但某些制裁手段造成了不分青红皂白的经济影响和消极的人道主义后果，出于这方面的担心，瑞士如今成为少数几个提倡改革的国家，呼吁找出更具针对性与有效性的制裁实施手段。

1998-1999年，这个阿尔卑斯山国支持了一系列名为“因特拉肯进程”(Interlaken Process)的会议，主要议题为经济制裁。德国与瑞典分别就旅游、空中交通、武器禁运，及制裁的实施与监控问题组织了类似的会谈。2001年，因特拉肯进程的结果以手册形式被发表。

更加精明

托马斯·比尔斯台克(Thomas Biersteker)是日内瓦国际研究所(Graduate Institute of Geneva)国际关系与政治学的教授。在他眼里，冻结资产或武器禁运这种精明的制裁日益受到各国的支持，并成为多边外交的关键因素。

比尔斯台克曾围绕定向制裁与联合国及瑞士、瑞典与德国政府合作过。在该研究所2012年发表的一篇论文中，他辩解说，精明的制裁牵制了恐怖主义和武装冲突，巩固了和平进程，成功地保护了人权，并预防了大规模杀伤性武器的扩散。

但他同时警告说，这些手段的真实影响-无论是在经济还是人道主义层面-都不够明确。联邦经济事务秘书处也承认，自己缺乏衡量所实施制裁的效用的工具。

制裁效用的评判

不过已经有了改变这一情况的举措。瑞士、加拿大和英国资助的一项大型长期科研项目已于2009年启动，对联合国定向性制裁的效用作出评判，比尔斯台克是项目的合作主管之一。

这15支科研小组由来自世界各地的40多名学者与决策人组成，对1991年以来的21个联合国定向性制裁计划进行深入研究。其中包括基地组织-塔利班、安哥拉、科特迪瓦、朝鲜、刚果民主共和国、前南斯拉夫共和国、海地、伊朗和利比里亚等制裁计划。

他们已经为学生和决策者们编撰了一个联合国定向制裁通用数据库，这是基于经验教训、用于设计定向制裁的实用指南，如今他们正在进行最终综合报告的收尾工作。

“我们还在为从业者开发一个多语言的互动应用，到5月底前应该可以完工，”比尔斯台克告诉瑞士资讯swissinfo.ch。

“我们也计划对选定的专家小组作培训。之后的挑战就是要保持信息的更新，因为制裁是个行动迅速的目标。”

Simon Bradley (译自英文：小雷)