Vingt ans après la création de l’OMC, les négociations commerciales sont-elles en crise?
A première vue, rien de va plus dans le monde des négociations commerciales. Depuis sa création il y a 20 ans, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) n’a pas été capable de conclure un seul cycle de négociations. Après 13 années de hauts et (principalement) de bas, les négociations du Cycle de Doha sont aujourd’hui suspendues. Si les États membres de l’OMC sont parvenus à adopter un modeste accord sur la facilitation des échanges commerciaux (moins de bureaucratie aux frontières) à Bali en décembre 2013, il leur a fallu près d’un an de plus pour finaliser cet accord.
Mais si l’on appréhende la situation au-delà des communiqués ministériels de l’OMC, un tableau très différent apparaît. Tout d’abord, si elle ne s’est pas approfondie en substance, l’OMC multilatérale s’est élargie en passant de 123 pays membres à 160. La Chine et Taiwan ont adhéré en 2001, l’Arabie saoudite en 2005 et la Russie en 2012. L’OMC joue également un rôle très actif dans le suivi et le règlement des différends. Il se tient en moyenne une dizaine de réunions de l’OMC chaque jour, qui débattent en général de questions détaillées de mise en œuvre ou donnent suite à des demandes techniques au sein de groupes spéciaux. Ces 20 dernières années, près de 500 procédures ont été engagées. La plupart ont abouti à un règlement négocié ; d’autres se sont traduites par des décisions en matière de règlement des différends totalisant plus de 60’000 pages de jurisprudence.
Ensuite, des sous-ensembles de pays partageant le même point de vue réalisent aujourd’hui de réels progrès à l’occasion de négociations sectorielles spécifiques, tenues à l’OMC même ou dans le cadre de l’OMC. Dans le secteur des services, l’Accord sur le Commerce des Services (23 parties membres) vise à faire progresser la libéralisation du commerce des services – de la finance aux transports. L’objectif des pourparlers en cours concernant l’Accord sur les biens environnementaux (14 parties membres) est de libéraliser les biens qui contribuent à une croissance verte. Enfin, des négociations portant sur l’élargissement du champ d’application de l’Accord sur les technologies de l’information (80 parties membres) sont en cours. Même si ces concertations ne sont menées que par des sous-ensembles des États membres de l’OMC, les concessions issues de certaines d’entre elles au moins seront étendues à tous les membres en vertu du principe du traitement de la nation la plus favorisée.
Enfin, tout un éventail d’accords commerciaux régionaux (ACR) a été conclu avec succès ces 20 dernières années, en dehors du cadre de l’OMC, pour atteindre près de 400 accords régionaux en vigueur aujourd’hui. Depuis la création de l’OMC, la Suisse a signé 25 ACR, dernièrement avec des puissances commerciales de premier plan, dont la Chine et le Japon. Des négociations ont également été entamées en vue de la conclusion de « mégas » accords régionaux, en particulier : L’Accord de partenariat transpacifique (TPP en anglais) regroupant 12 pays (dont les Etats-Unis, le Japon, l’Australie, le Chili, la Malaisie et le Vietnam) et le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP en anglais), un accord commercial régional entre les Etats-Unis et l’Union européenne, complètement impensable il y a encore peu. A lui seul, le TTIP représente 60 pour cent du PIB mondial, 33 pour cent des échanges mondiaux de biens et 42 pour cent des échanges mondiaux de services.
En d’autres termes, selon où l’on se tourne, les négociations commerciales sont tout sauf en crise : au contraire, elles sont florissantes. Cette mosaïque complexe et en rapide mutation de négociations et d’accords commerciaux présente trois enjeux majeurs : l’un est institutionnel, l’autre porte sur le fond et le dernier est d’ordre politique.
Au plan institutionnel, la centralité de l’OMC tire à sa fin. Compte tenu du fait que l’organisation compte à présent 160 pays membres, il est normal qu’une partie seulement des problèmes (par exemple la discrimination, les subventions à l’exportation et la transparence) sera réglementée au niveau multilatéral. D’autres questions devront faire l’objet d’un accord au plan régional, d’autres encore au niveau bilatéral ou purement national, certaines dans le cadre de traités contraignants, d’autres en fonction de lignes directrices plus souples. Une géométrie variable, comprenant différents engagements entre les pays, en fonction de l’enjeu plutôt qu’au regard du clivage de moins en moins pertinent entre pays développé et pays en développement, est inévitable. Des divisions de tâche et règles d’interactions devront être formulées pour que le système fonctionne.
En ce qui concerne le fond, les règles commerciales, quel que soit le niveau auxquelles elles prennent effet, doivent être adaptées aux nouvelles réalités des échanges et être en phase avec les besoins réels des entreprises – une diminution des coûts commerciaux, une prévisibilité réglementaire, la facilitation des flux de données et des chaînes d’approvisionnement mondiales – et éviter les distinctions artificielles faites aujourd’hui entre engagements commerciaux et investissements ou entre les biens et les services.
Point de vue
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Au plan politique, les accords commerciaux en cours de négociation doivent encore trouver un soutien. De nombreux pays en développement, la Chine en particulier, sont à juste titre satisfaits du statu quo et devront obtenir une contrepartie pour accepter de faire des concessions. En Europe, les inquiétudes de l’opinion publique concernant le TTIP ont atteint un niveau sans précédent, offrant ainsi l’occasion d’ouvrir un débat public sur les avantages, et les limites, de la libéralisation du commerce. Pour rallier un soutien, cet accord devra tenir compte des préoccupations sanitaires, environnementales et sociales. Aux Etats-Unis, il est peu probable que le Congrès, divisé, adopte un accord commercial sans que le président obtienne une autorisation dite «Fast Track» (une législation qui contraint le Congrès à adopter ou à rejeter l’accord en bloc, sans possibilité de l’amender). Il reste à savoir si les questions commerciales seront une des priorités d’Obama pour les deux dernières années de sa présidence.
Les négociations commerciales sont omniprésentes, toujours plus nombreuses, plus complexes et diversifiées. Elles sont aussi plus longues à conclure et interviennent à différents niveaux dans différentes organisations. Le système commercial mondial est en pleine mutation, laissant une marge de manœuvre à l’OMC mais ouvrant également un espace pour une géométrie variable. Les véritables enjeux seront de définir une division institutionnelle internationale du travail, des règles de fond modernes correspondant à leur finalité et un soutien politique permettant l’adoption de ces accords.
(Traduction de l’anglais: Julia Gallin)
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