La démocratie directe aux prises avec l’État de droit
Aux États-Unis, les tribunaux entrent en jeu après les élections. En Allemagne, ils le font avant. Et en Suisse, ils n’interviennent, pour le moment, presque jamais. Il y a cependant une constante derrière ces différences: le rapport de force entre la démocratie et l’état de droit.
Après sa défaite, le président des États-Unis a mobilisé une armée d’avocats pour attaquer en justice les résultats enregistrés dans les quelque 3000 districts électoraux et dans les États fédérés. Déjà au cours de la nuit électorale du 4 novembre, le candidat républicain à la plus haute fonction de l’État avait exigé que «chaque vote légal soit compté.»
États-Unis: les juges appuient la démocratie
«Sur le fonds, cette exigence est légitime», remarque Paul Jacob, responsable de l’organisation non gouvernementale conservatrice Citizens in ChargeLien externe («Citoyens responsables»), qui a elle-même régulièrement fait appel à la justice. «Aux États-Unis, les tribunaux entrent principalement en jeu après la décision populaire, dit-il. Nous avons constaté que les juges fédéraux sont plus enclins à protéger notre système électoral que les tribunaux locaux», souligne-t-il. Pour lui, cela s’explique en particulier par le fait que, contrairement aux juges fédéraux, ceux des différents États américains sont régulièrement soumis à réélection: «Ce qui crée des dépendances politiques et un déséquilibre entre la démocratie et l’État de droit».
«Donald Trump s’attendait à ce que les tribunaux traitent cette élection comme lui-même le faisait dans ses tweets», note l’expert des questions électorales Justin Lewitt, de la Loyola Law School de Los Angeles. Il ajoute: «Mais les femmes et les hommes en habit de juge lui ont répondu: ‘désolé, nous nous en tenons à la loi’». Il arrive cependant régulièrement que les tribunaux annulent les décisions populaires sur des questions particulières – aux États-Unis, les citoyennes et les citoyens disposent de droits de participation directeLien externe dans la majorité des États, mais pas au niveau fédéral.
«En Californie, près d’un tiers des décisions populaires sont ensuite annulées par les tribunaux», relève dans son ouvrage «Direct Democracy and the Rule of Law»(*) la politologue Anna Christmann qui a consacré sa thèse de doctorat à l’Université de Zurich à cette question. Élue en 2017 au Parlement allemand, elle est la porte-parole de l’Alliance90/Les Verts pour les questions liées à l’engagement citoyen.
Allemagne: la pratique juridique influencée par l’histoire
En Allemagne également, les interférences entre volonté populaire et État de droit suscitent de nombreuses discussions – mais les circonstances y sont bien différentes. «Ici en Allemagne, les tribunaux interviennent en général avant que le peuple décide», remarque Theo Schiller, professeur émérite de sciences politiques à l’Université de Marbourg. «C’est notamment une conséquence de l’histoire et des expériences réalisées entre les deux Guerres mondiales», explique le chercheur qui livre une analyse passionnante de cette question dans son dernier livre (**). Selon lui, «le rôle des tribunaux allemands dans la sauvegarde des droits populaires est ambivalent».
Ce qui explique que les juges bloquent de nombreuses initiatives populaires avant même la récolte des signatures, que ce soit au niveau des communes ou des États fédéraux – comme les États-Unis, l’Allemagne n’accorde pour le moment pas de droits populaires de participation directe au niveau fédéral. «La justice constitue un obstacle particulièrement difficile pour les projets touchant aux questions financières ou pour ceux qui sont précisément destinés à étendre les droits populaires», remarque Theo Schiller. Toutefois, sur d’autres sujets, les juges ont plutôt tendance à favoriser l’expression démocratique de la volonté populaire, en particulier à propos des infrastructures ou de l’éducation. Une étudeLien externe récente de l’association Mehr Demokratie («Davantage de démocratie») montre que près de 500 initiatives relevant de la démocratie directe ont été admises au niveau des Länder depuis la Seconde Guerre mondiale.
Pour Theo Schiller, l’intervention des juges en amont pratiquée en Allemagne présente un grand avantage sur le recours à la justice après le scrutin tel que les États-Unis le connaissent. «Chez nous, au moment où on signe une initiative ou quand on vote, on sait déjà que le résultat aura une valeur contraignante et ne risque pas d’être invalidé par la suite».
Suisse: le peuple est le législateur constitutionnel
En dépit d’interventions très différentes de l’État légal dans le processus démocratique, l’Allemagne et les États-Unis ont en commun le fait que le peuple ne peut pas agir comme législateur constitutionnel direct au niveau fédéral. En Suisse, c’est entièrement différent. «Ici, toutes les modifications constitutionnelles doivent être approuvées par le peuple et une majorité des cantons. Nous n’avons en revanche pas de cour constitutionnelle», souligne la juriste de l’Université de Bâle Nadja Binder Braun.
Jusqu’à présent, dans l’histoire de la Suisse moderne, une seule une votation fédérale a été ultérieurement invalidéeLien externe par le Tribunal fédéral de Lausanne: le scrutin du 28 février 2016 sur «la pénalisation du mariage. La plus haute instance judiciaire de Suisse a estimé au printemps 2019 que le gouvernement avait donné des informations grossièrement erronées dans sa brochure explicative destinée à la population. S’ajoutent à ce cas quelques invalidations peu importantes d’initiatives populaires aux niveaux cantonal (tribunaux) et national (par le Parlement – quatre cas).
La démocratie suisse doit cependant faire face à des problèmes de compatibilité bien plus importants dans le domaine des droits humains parce que la Suisse a ratifié la Convention européenne des droits de l’hommeLien externe. «Strasbourg explique encore et toujours à la Suisse comment parvenir à l’égalité», écrit ainsi notre collègue Sibilla Bondolfi en titre d’un article paru récemment sur swissinfo.ch.
En commun: les tensions entre les pôles de pouvoir
Toutefois, bien que les pratiques soient très différentes dans les États de droit fédéralistes qui connaissent une démocratie avancée tels que les États-Unis, l’Allemagne ou la Suisse, les tensions entre les pôles de pouvoir y sont en définitive de même nature. Alors qu’aux États-Unis et en Allemagne la Suisse constitue surtout une inspiration pour l’introduction de droits populaires de démocratie directe au niveau fédéral, l’influence de la justice selon les modèles américain ou allemand se fait toujours plus sentir en Suisse. L’annulation de la votation populaire au printemps 2019 et le rôle croissant de la Cour européenne des droits de l’homme n’en sont pas les seuls indices. Il y a également eu des propositions pour un examen préalable plus actif de la compatibilitéLien externe des initiatives populaires avec le droit international. Theo Schiller est convaincu qu’«un tel examen préalable constituerait un gain pour la démocratie suisse» parce qu’alors «le peuple ne se prononcerait que sur des initiatives qui peuvent réellement être mises en œuvre.»
Les pratiques dans des États de droits tels que les États-Unis, l’Allemagne et la Suisse peuvent bien être très différentes, le champ de tensions entre les pouvoirs reste cependant le même.
(*) Direct Democracy and the Rule of Law: Direct Democracy and Minorities, Wiesbaden (Springer VS) 2012
(**) Aufbruch zur Demokratie: Die Weimarer Reichsverfassung als Bauplan für eine demokratische Republik, Baden-Baden (Nomos) 2021
(Traduction de l’allemand: Olivier Huether)
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