Les accords de libre-échange se mettent au vert
L’écologie imprègne de plus en plus la politique économique mondiale. On le voit avec l’accord de partenariat économique entre la Suisse et l’Indonésie, sur lequel les citoyens votent le 7 mars.
C’est une victoire des valeurs dans les échanges commerciaux – et c’est aussi une tendance globale. Lorsqu’un pays importe des marchandises, il demande de plus en plus à pouvoir dire son mot sur les qualités de celles-ci. Cela est particulièrement vrai pour la Suisse, petit pays aux normes de production et de durabilité élevées.
«C’est la première fois qu’un accord commercial est lié à des conditions de durabilité», constate Reto Föllmi, professeur d’économie à l’Université de Saint-Gall.
Alors que l’accord de partenariat économique entre les pays de l’AELE (Norvège, Islande, Liechtenstein, Suisse) et l’Indonésie prévoit des baisses de tarifs douaniers pour les produits industriels et agricoles, l’huile de palme en est exclue. On ne pourra en importer que des quantités limitées à des tarifs réduits, à condition qu’elle soit certifiée durable.
On a donc affaire à un nouveau type d’accord de libre-échange, explique Reto Föllmi: «Avant, il ne s’agissait que de réduire les droits de douane pour favoriser l’intégration des marchés. Mais depuis les discussions sur l’accord de libre-échange transatlantique (TTIP) entre l’UE et les États-Unis, d’autres facteurs sont également pris en compte, comme la réglementation des produits, la protection de la propriété intellectuelle ou les conditions de travail».
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Donnant-donnant
D’une part, ces réglementations spéciales visent à protéger les producteurs nationaux, qui auraient du mal à concurrencer les produits étrangers bon marché. D’autre part, ces normes tiennent aussi compte des consommateurs: une huile de palme produite de manière durable répond à une demande croissante, qui se manifeste par des pressions politiques, explique Reto Föllmi.
Enfin, ces facteurs supplémentaires sont aussi un argument de négociation. «Quand on discute d’un accord commercial, c’est toujours donnant-donnant. Faire des concessions aide à atteindre les majorités nécessaires pour que l’accord soit accepté».
Pour la Suisse, de tels accords sont fondamentaux. Pauvre en matières premières mais riche en main-d’œuvre hautement qualifiée, le pays est économiquement très dépendant du commerce extérieur.
La stratégie commerciale de la Suisse repose sur trois piliers: le pilier multilatéral, avec une participation active à l’Organisation mondiale du commerce (OMS); le pilier européen, avec les accords bilatéraux passés avec l’UE; le pilier des accords de libre-échange avec les pays tiers hors de l’UE.
Actuellement, la voie multilatérale est en panne, notamment à cause de blocage de l’OMS par les États-Unis. «Les accords de libre-échange avec des pays en particulier ou avec des zones économiques gagnent donc en importance et devraient en prendre de plus en plus à l’avenir», note Reto Föllmi.
La Suisse dispose déjà d’un réseau de libre-échange qui s’appuie sur une trentaine d’accords avec 40 partenaires. Des négociations se poursuivent, entre autres avec les États-Unis, les pays du Mercosur ou la Malaisie.
Les partis soutiennent l’accord
Cependant, il est en général difficile de faire passer un accord commercial en Suisse. Cela tient en particulier à la force du lobby des agriculteurs, qui craignent – avec leurs coûts de production élevés – de perdre leur capacité concurrentielle.
L’huile de palme, par exemple, est vue par certains comme une concurrente pour les huiles de tournesol et de colza indigènes. Elle est de loin l’huile la moins chère, et elle domine le marché mondial. C’est pour cette raison notamment que le vigneron bio genevois Willy Cretegny et le syndicat agricole romand Uniterre ont lancé le référendum, soutenu par une cinquantaine d’organisations.
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L’accord bénéficie néanmoins du soutien d’une alliance relativement large, qui va de certaines organisations environnementales (comme le WWF) à l’ensemble des grands partis politiques, à l’exception des Verts. Même les Socialistes, qui avaient voté contre l’accord avec l’Indonésie au Parlement, recommandent de l’accepter. Et les Libéraux-Radicaux se disent désormais en faveur de la durabilité.
La juriste Elisabeth Bürgi relève elle aussi que la politique essaie de plus en plus de prendre en compte les questions d’environnement. Elle est spécialiste du droit commercial international et de la durabilité au Centre pour le développement et l’environnement de l’Université de Berne.
«Les questions environnementales et sociales ont gagné du poids, particulièrement avec les Objectifs pour le développement durable des Nations Unies, que la quasi-totalité des pays du monde s’est engagée à poursuivre en 2015». Il est depuis lors admis que la politique économique doit créer des conditions-cadres pour une économie durable et fournir des incitations ciblées dans ce sens.
Vers une huile de palme durable
Dans le secteur du commerce, on discute beaucoup de l’approche dite PPM (pour «Process and Production Methods», c’est-à-dire le traitement différent des produits selon leur méthode de production). Celle-ci prévoit par exemple que les baisses de taxes douanières s’appliquent avant tout à des marchandises sélectionnées et produites de manière durable.
«Dommage que dans l’accord avec l’Indonésie, cela ne s’applique qu’à l’huile de palme, et pas à d’autres produits comme le bois ou le caoutchouc. Mais c’est un début», note Elisabeth Bürgi. Cette différenciation des produits constituerait une incitation importante pour les producteurs indonésiens d’huile de palme à rendre au moins une partie de leur production écologiquement et socialement plus responsable. La juriste bernoise espère même que dans le meilleur des cas, cela pourrait aussi se répercuter sur d’autres processus économiques.
Certes, l’accord stipule que les tarifs douaniers préférentiels profiteront «seulement» à 12’500 tonnes d’huile de palme durable. Mais l’obligation de produire durablement pour en bénéficier fournit aussi un argument à l’Indonésie: elle peut montrer qu’elle soutient effectivement les processus de conversion à l’huile de palme durable – ce qui peut influencer favorablement des accords futurs, par exemple avec l’UE.
Pour autant, on ne peut pas (encore) dire si l’accord avec la Suisse et les autres pays de l’AELE va réellement promouvoir la durabilité de la production indonésienne d’huile de palme, admet Elisabeth Bürgi. «Cela dépendra beaucoup de la mise en œuvre de l’accord».
Elle salue le fait que le texte comporte un chapitre sur la coopération, qui oblige les États de l’AELE à soutenir financièrement et techniquement l’Indonésie dans le processus de passage à une production d’huile de palme plus durable. Après tout, la transformation d’une production conventionnelle à une production réellement durable – du point de vue écologique et social – est toujours une question de moyens.
Même si les pays de l’AELE laissent entrevoir la perspective d’un tel soutien dans l’accord, ce point ne figure pas dans le projet d’ordonnance, ni dans le rapport explicatif du Conseil fédéral (encore en consultation), critique Elisabeth Bürgi. Il n’est pas non plus prévu de procéder à une évaluation ultérieure qui pourrait montrer, après quelques années, si l’accord est efficace.
Vraiment utile?
Aux yeux de Reto Föllmi, il faut relativiser le bénéfice d’un tel accord: «Le Conseil fédéral et les médias vendent souvent les accords de libre-échange comme de grands succès, comme on l’a vu pour celui passé avec la Chine. Mais quand on y regarde de plus près, on constate que souvent, ils ne sont pas utilisés du tout. Au moins, ils sont souvent un premier pas vers une plus grande ouverture».
Selon une étude de l’Institut suisse d’économie internationale et de recherche économique appliquée de l’Université de Saint-Gall, le taux de recours à des tarifs douaniers préférentiels qui permettent aux entreprises de pays moins développés d’exporter des produits plus facilement vers la Suisse est parfois inférieur à 50%.
Ainsi, une grande partie des économies théoriquement possibles sur les frais de douane n’est simplement pas réalisée. «Pour les petites entreprises, cela signifie souvent des coûts fixes élevés, par exemple pour obtenir un certificat de durabilité, si bien que finalement, elles préfèrent payer la douane», constate Reto Föllmi.
Pour une majorité des acteurs (ce qui doit encore se confirmer dans les urnes le 7 mars), cet accord ne sanctifie pas encore une économie plus durable, mais il représente déjà un pas dans la bonne direction.
(Traduction de l’allemand: Marc-André Miserez)
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