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Les bons offices face à la nature changeante des conflits

RDB

Les bons offices continuent de jouer un rôle important dans la politique suisse de paix, selon le ministère des Affaires étrangères. Toutefois, le nombre de mandats confiés à la diplomatie suisse est en baisse.

Ce contenu a été publié le 25 janvier 2013 - 11:00
swissinfo.ch

Que ce soit comme messager entre deux États qui ne se parlent plus ou comme médiateur dans un conflit armé, la Suisse a une longue tradition de bons offices.

Au 19e siècle, la jeune Confédération a représenté les intérêts du Royaume de Bavière et du duché de Bade auprès de la France pendant la guerre franco-prussienne de 1870-71.

La «période dorée» pour ces mandats de puissance protectrice - veiller aux intérêts d'un autre pays dans un Etat tiers - a culminé au cours de la Seconde Guerre mondiale: en 1943/44, la Suisse a jonglé avec 219 mandats pour 35 États.

«La Suisse a utilisé ensuite ses bons offices pour redorer sa neutralité qui avait un peu mauvaise réputation après la Seconde Guerre mondiale», raconte à swissinfo.ch Daniel Trachsler, chercheur au Center for Security Studies (CSS) à l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich.

La Guerre froide a également alimenté la demande avec 24 mandats exercés par la diplomatie suisse en 1973. Depuis lors, le nombre de mandats a chuté à six (voir encadré et graphique).

Les raisons du déclin

Il y a trois raisons à cette baisse, selon Daniel Trachsler, auteur d'un rapport publié en février 2012 sous le titre Représentation des intérêts étrangers: renaissance d'une tradition suisse?

«Il y a en premier lieu moins de demande. De nombreux pays ont rétabli leurs relations diplomatiques, après la fin de la Guerre froide. Deuxièmement, les conflits sont de plus en plus internes à un pays avec des groupes armés non-étatiques. Or, la représentation des intérêts étrangers est un instrument visant à apaiser les tensions entre les Etats en conflit.

Enfin le gouvernement suisse était quelque peu réticent - surtout à la fin des années 1990 - à accepter de nouveaux mandats. Mais cela a changé au cours des dernières années, comme le montre la représentation des intérêts russes en Géorgie, et vice versa.»

C’est pour ces raisons que le rapport de la CSS émet des doutes quant à la renaissance de cet élément traditionnel de la politique étrangère de la Suisse, malgré les récents mandats obtenus.

Les mandats de puissance protectrice

Un Etat assume la fonction de puissance protectrice lorsque deux Etats en conflit rompent leurs relations diplomatiques et/ou consulaires. La puissance protectrice reprend alors une partie des tâches de la représentation ordinaire.

La Suisse assume actuellement six mandats diplomatiques:

-Les Etats-Unis d’Amérique à Cuba

-Cuba aux Etats-Unis d’Amérique

-L’Iran en Egypte

-Les Etats-Unis d’Amérique en Iran

-La Russie en Géorgie

-La Géorgie en Russie

Seule la représentation des intérêts américains en Iran repose sur un mandat général. Les autres mandats ont plutôt un caractère formel: sur place, les affaires administratives, techniques et consulaires sont traitées par une section des intérêts étrangers du pays concerné, qui y emploie son propre personnel. Ces sections sont placées sous la haute protection de la Suisse.

(Source: DFAE)

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Tant qu’il y aura des conflits…

En 2011, par exemple, l'ambassadeur de Suisse en Iran (où la Suisse représente les intérêts des États-Unis depuis 1980) a joué un rôle important dans la libération de deux citoyens américains détenus à Téhéran.

La même année, la médiation suisse lors de la confrontation entre la Russie et la Géorgie a aidé à aplanir les derniers blocages empêchant la Russie de rejoindre l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Depuis janvier 1961, la Suisse représente aussi les intérêts américains dans le Cuba des frères Castro.

«Tant qu'il y aura des conflits, estime le chercheur, il y aura besoin de médiateurs et de facilitateurs, donc je ne vois pas une baisse générale de la demande dans un avenir prévisible.

En ce qui concerne l'ampleur des activités suisses, ce processus est influencé par deux facteurs supplémentaires. Tout d'abord, cela dépend si les parties au conflit se tournent vers un petit Etat comme la Suisse, un pays puissant comme les Etats-Unis ou s'ils préfèrent une organisation internationale comme les Nations unies ou même une ONG.»

Cela dépend aussi de la volonté du gouvernement suisse de considérer la politique de promotion de la paix comme pierre angulaire de sa politique étrangère. Pour le moment, cela semble être le cas avec le ministre des affaires étrangères Didier Burkhalter.»

Les atouts de la Suisse

La principale recommandation du rapport de la CSS, c'est que la Suisse doit saisir les «opportunités avantageuses» sans surestimer l'importance des mandats de protéger dans sa politique étrangère.

«La Suisse a un ensemble d'avantages comparatifs, écrit l'auteur du rapport Daniel Trachsler. C'est un petit pays qui n'est généralement pas une menace pour les acteurs concernés. Il est considéré comme impartial et honnête par de nombreux acteurs, indépendant (ni dans l’Otan, ni dans l’UE) et sans passé colonial».

Le chercheur ajoute que la Suisse est aussi connue pour sa volonté de dialoguer avec toutes les parties à un conflit, y compris les groupes armés non étatiques, souvent rejetés par les autres pays.

Last but not least, la Suisse a une bonne logistique, d'importants moyens financiers et de l'expertise dans des domaines tels que la démocratie, le fédéralisme, les droits des minorités, la bonne gouvernance et ainsi de suite.

swissinfo.ch

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«Discret et confidentiel»

Conciliation Resources est une ONG basée à Londres qui a participé aux bons offices de la Suisse. «Dans certains cas, les bons offices de la Suisse interviennent là où nous travaillons, au niveau de la société civile. Nous pouvons leur apporter notre expertise et partager nos analyses», explique Jonathan Cohen, directeur des programmes de l’ONG.

«Mais les Suisses fonctionnent discrètement. Ils ne nous disent pas nécessairement où ils travaillent. Ils conservent ce degré de confidentialité qui est d'une importance cruciale.»

Philippe Welti, ambassadeur de Suisse en Iran de 2004 à 2008 (voir l'interview connexe), le confirme: «Les Suisses ont toujours eu une politique très stricte: ne rien dire du contenu des mandats diplomatiques. Nous confirmons l’existence d’un mandat et rien d’autre.»

Le risque politique

Mais ces efforts de paix en valent-ils la peine? «Certes, il y a toujours un risque politique à s’impliquer dans un processus de paix, admet Daniel Trachsler. Les pays ou les acteurs impliqués n’approuvent pas forcément toujours l’action de la Suisse dans certains conflits.

Parfois, il est difficile de justifier un tel engagement au niveau national. Quoi qu’il en soit, la Suisse a connu un certain succès et acquis une bonne réputation au niveau international dans ce domaine.»

Un autre avantage cité dans le rapport de la CSS est l'accès aux cercles du pouvoir, notamment à Washington et à Moscou.

Le Parlement suisse estime en tout cas que le jeu en vaut la chandelle. En 2012, il a approuvé un crédit-cadre qui augmente les moyens financiers pour la promotion de la paix et des droits de l'homme de 60 à 77 de millions de francs par année. Selon Trachsler, la ligne de crédit pour les bons offices, la médiation et la consolidation de la paix représente environ 40% de ce montant.

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