Que signifie «être neutre» en Suisse ou ailleurs?

© Keystone / Alessandro Della Valle

La Suisse est en quête d'une réinterprétation de sa sacro-sainte neutralité. A l’échelle internationale, cette notion recouvre des réalités parfois bien différentes. Un tour des pratiques s’impose.

Depuis le début de la guerre en Ukraine, la Russie a régulièrement exigé lors des pourparlers que l’Ukraine devienne neutre. De quoi l’entraver dans son chemin vers une éventuelle adhésion à l’OTAN.

Pour le chercheur suisse Pascal Lottaz, spécialiste en neutralité à l’Université Waseda à Tokyo, cette proposition vise avant tout à neutraliser l’Ukraine. «La Suisse a connu pareille situation en 1815. A la différence que la Suisse était jadis demanderesse», explique-t-il.

Lors des négociations sur la neutralité de l’Ukraine, Kiev a réclamé de façon légitime des garanties sécuritaires. Si possible de la part de pays membres de l’Alliance transatlantique (OTAN). «A ce stade, les négociations n’ont pas avancé, la Russie ne souhaitant pas un scénario qui équivaudrait à une adhésion de facto à l’OTAN».

Lorsqu’au Congrès de Vienne de 1815, la Suisse a hérité d’une neutralité perpétuelle, elle n’avait pas obtenu non plus la garantie de pouvoir compter sur une puissance militaire protectrice. Non-membre de l’OTAN, elle doit toujours assumer sa propre sécurité.

Dans la réalité, cette notion de neutralité est multiface. Les Etats et des organisations internationales telles que la Croix-Rouge ou les Nations unies peuvent en avoir aussi des lectures différentes. Deux définitions sont à considérer: une neutralité délibérément choisie par un pays ou une neutralité imposée de l’extérieur. N’oublions pas que les grandes puissances ont toujours eu intérêt à compter sur des pays neutres pour parfois faire tampon dans des zones d’influence.

Divers types de neutralité

Première observation: la plupart des pays neutres sont actuellement bien dotés militairement pour être en capacité de se défendre lors d’attaques sur leurs sols ou empêcher des troupes étrangères de fouler leurs territoires. Mais des pays comme le Costa Rica, le Liechtenstein ou le Vatican endossent une neutralité non armée. Ces pays ont renoncé d’eux-mêmes à entretenir des forces militaires. Le Costa Rica s’est rangé derrière l’aile protectrice des Etats-Unis, le Liechtenstein compte sur la Suisse et le Vatican est un cas à part.

D’autres Etats usent de la neutralité comme d’un levier pour s’isoler. C’est le cas du Turkménistan, une dictature qui fait de sa neutralité son cheval de bataille. «Ce pays utilise son statut de neutre pour mieux se tenir à l’écart des instances internationales. Pour que personne ne vienne mettre son nez dans ses affaires», décrypte Pascal Lottaz. Une attitude qui il y a dix ans encore était le fait de la Birmanie. Ou plus loin, de l’Albanie du temps de la guerre froide.  

La neutralité telle qu’elle est exercée aujourd’hui en Autriche, en Suède, en Finlande ou en Suisse, est d’abord un instrument pour mieux exister sur la scène internationale. Et promouvoir les bons offices. «Une approche intégrative», selon la définition de Pascal Lottaz. «La Suède et la Finlande ont préféré depuis longtemps se voir plutôt affublés du qualificatif de pays non-alignés. Un statut que ces deux pays devront abandonner en adhérant à l’OTAN», observe-t-il.   

Pour l’expert, il pourrait s’agir d’une escalade dans le conflit en cours en Europe. De quoi mettre en tout cas en péril la stabilité du vieux continent. C’est dans ce contexte que la notion de neutralité fait son retour dans les débats. Internationalement mais aussi à l’intérieur des frontières des pays concernés. Pascal Lottaz souhaiterait pour sa part que la plupart des pays neutres actuels continuent de camper sur leurs positions pour pouvoir toujours proposer des possibilités de désamorcer les conflits. «Mais la tendance est inverse», s’inquiète-t-il. «La neutralité n’a plus vraiment la cote. Un certain nombre d’observateurs occidentaux ont d’ailleurs récemment jugé que la neutralité suisse pouvait constituer aussi un blanc-seing donné à la Russie. Soit une position moralement condamnable», poursuit-il.

Analystes, actrices et acteurs du monde politique parlent d’un changement d’époque. Le spectre d’une nouvelle guerre froide ressurgit aussi dans les discours. Dans ce décorum, le Mouvement des pays non-alignés pourrait connaître une sorte de renouveau. L’Ukraine avait d’ailleurs fait partie de cette instance, sous pression de la Russie, entre 2010 et 2014. Créée pendant la guerre froide sur l’initiative de l’Egypte, de l’Inde et de l’ex-Yougoslavie, cette organisation internationale regroupait avant tout des Etats asiatiques et africains optant pour la neutralité face aux deux blocs, de l’Est et de l’Ouest. Après la chute du Mur de Berlin en 1989, cette institution a perdu de son aura. «De la même manière que l’OTAN se réinvente aujourd’hui avec la guerre en Ukraine, ce Mouvement pourrait être rafraîchi», estime Pascal Lottaz. «Une dynamique allant dans ce sens est en cours», note-t-il. La Chine, l’Inde, l’Indonésie, le Ghana et les pays d’Amérique latine, qui ont boudé les sanctions contre la Russie, pourraient rejoindre potentiellement ce cercle.

Concernant la guerre en Ukraine, l’Inde et la Chine appliquent déjà une forme de neutralité de circonstance. Même si cette expression n’a pas cours officiellement ni à Pékin, ni à New Delhi. A la différence d’Etats qui affichent une neutralité perpétuelle, comme la Suisse, l’Inde et la Chine n’ont pas promis d’être neutres ad aeternam.

Cette situation n’est pas sans rappeler l’isolationnisme des Etats-Unis aux prémices de la 2^e Guerre mondiale. Ce «neutralisme» avait conduit finalement les Etats-Unis à entrer en guerre sur la pointe des pieds… après 150 ans de non-interventionnisme sur le terrain de guerre européen. «On peut comparer les Etats-Unis du 19^e siècle à l’attitude de la Chine aujourd’hui», commente Pascal Lottaz. Ne désirant pas s’impliquer dans le conflit en Ukraine, Pékin ne s’est donc pas allié militairement, mais Pékin n’est pas vraiment ravi de la tenue de cette guerre. «Reste que seul le différend sur Taïwan pourrait la pousser à prendre les armes et entrer en conflit», dit-il. 

«Les grandes puissances ont toujours été neutres selon les circonstances», poursuit-il. Les Conventions de La Haye ont été édictées précisément à leur égard, et non pas forcément pour de petits Etats tels que la Suisse ou l’Autriche. «Voilà pourquoi les textes de loi relatifs à la notion de neutralité demeurent relativement ouverts, les pays neutres pouvant continuer par exemple de faire du commerce d’armement à condition bien sûr de traiter l’ensemble des belligérants sur un pied d’égalité». Pour Pascal Lottaz, ces Conventions sont aujourd’hui «obsolètes», vu qu’elles n’ont été que peu réactualisées depuis leur signature en 1907. Ces textes ne règlementent pas le cyber ou la question des missiles. «Ils doivent être mis à jour pour refléter les réalités du 21e siècle», préconise-t-il.  

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Neutralité suisse à géométrie variable

Pour Lea Schaad, spécialiste des questions de sécurité et de démocratie à l’Ecole polytechnique fédérale de Zurich (EPFZ), beaucoup de Suissesses et Suisses ne font toujours pas la différence entre droit de la neutralité, qui est codifié dans les Conventions de La Haye, et politique dite de la neutralité. Si le droit international enjoint aux pays neutres de ne pas participer à des conflits armés, la politique de neutralité volontaire leur permet au moins d’essayer de convaincre d’autres Etats de demeurer hors des conflits. Ce qui offre des perspectives pour envisager par exemple des sorties de crise.

Voilà pourquoi la Suisse a délibérément choisi de ne pas inscrire sa politique de la neutralité dans sa Constitution. «Pour pouvoir continuer d’interpréter cette notion-là en fonction des situations», avance Lea Schaad. «Durant la guerre froide, la Suisse a affiché une neutralité stricte. Puis celle-ci est devenue plus active sous l’influence de la ministre des affaires étrangères Micheline Calmy-Rey (2003-2011)». Au point que depuis la fin des années du Rideau de fer, la Suisse a régulièrement pris des sanctions économiques.

Micheline Calmy-Rey, ancienne conseillère fédérale du Parti socialiste, a inventé le concept de “neutralité active” et s’est engagée en faveur du multilatéralisme. Keystone / Abedin Taherkenareh

Mais Berne s’est autorisé quelques louvoiements au fil de l’histoire, notamment au siècle passé, obtempère Pascal Lottaz. Pendant les années de l’entre-deux-guerres (1919-1938), alors que la Suisse était membre de la Société des Nations, l’ancêtre de l’ONU, elle avait adopté «une neutralité différentielle». Il lui était interdit de s’engager militairement, mais elle avait pu tout de même décréter des sanctions économiques. Un changement de cap est intervenu en 1935 quand l’Italie a attaqué l’Ethiopie (campagne d’Abyssinie). Berne a alors rétropédalé, revenant à une neutralité intégrale pour éviter que le Tessin soit isolé en raison des sanctions contre l’Italie.

Réinterpréter la neutralité suisse

«Les temps présents sont passionnants», s’exclame Lea Schaad. Qui plus est, selon elle, depuis que le président de la Confédération Ignazio Cassis, en charge de la diplomatie, a lui-même fait sensation au dernier Forum économique de Davos, fin mai, dégainant le néologisme suivant: «neutralité coopérative». Pour l’expert Pascal Lottaz, ces formules (neutralité active, engagée ou coopérative) sont d’abord des expressions qui émanent du monde politique pour «reconditionner» la neutralité. «Les prémices d’un recadrage à partir duquel Ignazio Cassis va pouvoir la réinterpréter», selon Lea Schaad.  

Aspire à une «neutralité coopérative»: Le président de la Confédération Ignazio Cassis, membre du PLR.Les Libéraux-Radicaux (centre-droit). ©keystone/peter Schneider

Pour nos analystes, la guerre en Ukraine a relancé en tout cas le débat en Suisse entre tenant-es d’une neutralité souple et malléable et celles et ceux qui réclament désormais le retour à une neutralité stricte. Ce qui obligerait Berne à traiter avec tous les belligérants de manière équitable, militairement et économiquement. Et qui exclurait des sanctions. «Nous en sommes au point où certain-es veulent réinstaurer la neutralité intégrale», résume Pascal Lottaz.

Pour les partisan-es d’une conception dynamique qui rejettent tout isolationnisme, la neutralité suisse doit rester au contraire active.

«Nous y gagnerions à clarifier notre politique», relève Lea Schaad. «La Suisse pourrait s’éviter de devoir ainsi s’interroger sur sa façon de se comporter au lendemain de chaque événement géopolitique».

Une Suisse plus réactive

Son souhait pourrait être exaucé. A Berne, le Conseil fédéral promet déjà la publication d’un nouveau rapport sur la neutralité. En 1993, dans le dernier rapport en date sur cette question, le gouvernement s’était laissé la liberté de pouvoir continuer de l’interpréter. Pour Lea Schaad, ce rapport pourrait entraîner un changement d’orientation à l’image de ce qui s’est passé après la guerre froide. L’évolution de la situation géopolitique nécessite une redéfinition de la neutralité.

L’ancien conseiller fédéral Christoph Blocher, de l’Union démocratique du centre (UDC, droite conservatrice), défend une interprétation stricte de la neutralité et souhaite l’inscrire dans la Constitution. © Keystone / Gaetan Bally

Il sera intéressant d’observer aussi comment cette réinterprétation pourrait être perçue à l’étranger. «A espérer que la Suisse soit plus réactive», préconise Lea Schaad. Au début de la guerre en Ukraine, sa diplomatie avait déjà essuyé le courroux des Etats-Unis, et de leurs alliés, pour sa réticence à décréter des sanctions contre la Russie.

En Suisse même, le tribun de la droite conservatrice et ex-conseiller fédéral Christoph Blocher, du parti de l’UDC, prévoit pour sa part de mettre les bâtons dans les roues du gouvernement fédéral avec le lancement d’une initiative populaire. Son but: ancrer dans la Constitution suisse la notion de neutralité intégrale. Si son initiative arrive à séduire assez de monde, la formule pourrait durablement et de manière contraignante être inscrite un jour dans la charte fondamentale. La population aura de toute façon le dernier mot.  

Texte traduit de l’allemand par Alain Meyer

Alain Meyer