Der lange Weg zum Genfer Abkommen von 1949
Vor genau 70 Jahren glückte der Schweiz ein diplomatischer Paukenschlag. Obwohl die Eidgenossenschaft auf Grund ihrer Beziehungen zu den Achsenmächten etwas isoliert war, gelang es ihr, eine grosse diplomatische Konferenz zu organisieren, die zu einer Erneuerung der Genfer Konventionen führte – ein fundamentaler Schritt für die Entwicklung des humanitären Völkerrechts.
“Der letzte Krieg verursachte mehr als jeder andere Konflikt, der ihm vorausging, unendliches Leid. Der totale Krieg schlägt grausam und wahllos zu. Er verschont niemanden. Das Elend und die Katastrophen, die ein solcher Krieg verursacht, sind schrecklich. Leider haben sich die Konventionen von 1929 häufig als unzureichend erwiesen, um die Auswirkungen abzufedern. Unsere Aufgabe wird es sein, die tragischen Erfahrungen zu verarbeiten, um die in den Vereinbarungen von 1929 festgestellten Lücken so weit wie möglich zu schliessen…. Vor allem der Zweite Weltkrieg hat gezeigt, dass die Genfer Konventionen unvollständig bleiben, wenn sie nicht auch den Schutz der Zivilbevölkerung gewährleisten.”
Aus der Rede von Bundesrat Max PetitpierreExterner Link anlässlich der Eröffnung der Diplomatischen Konferenz in Genf, 21. April
Der Zweite Weltkrieg stellte das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) auf eine harte Probe. Obwohl es der Organisation gelang, Tausenden von Kriegsgefangenen zu helfen, zeigten die Anstrengungen zum Schutz der Zivilbevölkerung nur sehr wenig Wirkung. Das IKRK vermochte dem Völkermord an Juden, Sinti und RomaExterner Link sowie weiteren Minderheiten fasst nichts entgegenzusetzen.
+Das IKRK, ein Instrument der Schweizer Diplomatie
Die Schweiz als Depositarstaat der Genfer Konventionen war sich im Übrigen schon lange bewusst, dass die internationalen rechtlichen Grundlagen für die IKRK-Aktivitäten den Herausforderungen moderner kriegerischer Auseinandersetzungen nicht mehr genügten.
Notwendige Reformen
“Das grossartige, von Henri Dunant konzipierte Werk hat in Kriegszeiten immense Dienste geleistet und wird diese auch weiterhin leisten. Aber die Wirksamkeit hängt in hohem Masse von den rechtlichen Mitteln ab, über welche diese humanitären Abkommen verfügen”, schrieb der Bundesrat im Juni 1939 in einem Brief an die UnterzeichnerstaatenExterner Link der Genfer Konventionen.
“Schon im Rahmen der internationalen Konferenz des Roten Kreuzes in Tokio im Jahr 1934 begann man, an einer Überarbeitung der Konventionen von Den Haag und Genf zu arbeiten und an neue Abkommen zu denken, insbesondere zum Schutz der Zivilbevölkerung”, sagt Sabine Dändliker, Mitarbeiterin der Forschungsstelle Diplomatische Dokumente der Schweiz (Dodis).
In den Folgejahren erarbeiteten zwei ExpertenkommissionenExterner Link Vorschläge, die im Rahmen einer Diplomatenkonferenz diskutiert werden sollten, welche die Schweiz im Jahr 1940 durchführen wollte. Der Ausbruch des 2.Weltkrieges verunmöglichte die Umsetzung dieser Pläne.
Doch das Thema kam gleich nach Beendigung der kriegerischen Auseinandersetzungen rasch wieder auf die Traktandenliste, und nicht nur auf Initiative der Schweiz. In einem Gespräch mit dem damaligen IKRK-Präsidenten und Gesandten der Schweiz in Paris, Carl J. Burckhardt,Externer Link betonte etwa der französische Aussenminister Georges BidaultExterner Link im Juni 1945 “die Notwendigkeit, aus den Kriegserfahrungen Konsequenzen zu ziehen und in die Konventionen einfliessen zu lassen; dies betrifft insbesondere den Schutz der Zivilbevölkerung.”
Im April 1947 traf sich eine Expertenkommission von Regierungsvertretern auf Einladung des IKRKExterner Link in Genf und formulierte Empfehlungen in Hinblick auf eine Überarbeitung der Konventionen von Genf aus dem Jahr 1929 (betreffend Verwundete, Kranke der bewaffneten Kräfte im Felde und Kriegsgefangene) sowie der Den-Haager-Konvention von 1907 betreffend Verwundeter, Kranker und Schiffbrüchiger der bewaffneten Kräfte zur See. Zudem wurden Richtlinien für die Ausarbeitung einer neuen Konvention zum Schutz der Zivilbevölkerung im Kriegsfall erarbeitet.
Internationale Konferenz in Genf
Auf Grundlage dieses Arbeitspapiers der Expertenkommission schlug das IKRK dem Bundesrat vor, rasch eine Diplomatenkonferenz einzuberufen, um über die neuen Konventionen zu verhandeln. Die Schweizer Regierung folgteExterner Link dem Antrag unmittelbar. “In einem internationalen Umfeld, das sich radikal gewandelt hatte, und als Nicht-UN-Land war es für die Schweiz vital, die Wichtigkeit der eigenen Neutralität und ihre Rolle in der Entwicklung des humanitären Völkerrechts zu unterstreichen”, sagt Dodis-Direktor Sacha ZalaExterner Link.
Der Revisionsprozess der Genfer Konventionen erlaubte der Schweiz die Möglichkeit, “den Wert und die Notwendigkeit der Schweizer Neutralität aufzuzeigen, ohne welche die Funktionsfähigkeit des Internationalen Roten Kreuzes sich nicht effizient hätte entwickeln können.” Das war jedenfalls die Meinung von Paul Ruegger im Juli 1947Externer Link, dem damaligen Gesandten in London und späteren IKRK-Präsidenten. “Dabei musste die Schweiz den Eindruck vermeiden”, fügte der Diplomat an, “die Interessen unseres Landes mit den Interessen der internationalen Organisation in Genf verschmelzen zu wollen.”
Der Weg zur Erneuerung der Konventionen von Genf war jedoch nicht ganz frei von Hindernissen. Die Niederlande, Depositarstaat für die Den-Haag-Konvention, machten keine besonderen ProblemeExterner Link, aber die KritikExterner Link der USA und Schwedens am IKRK sorgte für einige Sorgenfalten.
In Bern fürchtete man “die Ambitionen der USA”, welche das IKRK durch die Lega der nationalen Rot-Kreuz-Gesellschaften ersetzen und sich dadurch eine eigene Vormachtstellung erarbeiten wollten. Ausserdem gab es die Konkurrenz Schwedens als “Land der Menschenrechte”. Im Unterschied zur Schweiz war Schweden ein UN-Mitglied.
Andererseits stellte sich auch die Frage der Teilnahme der osteuropäischen Länder bei der Revision des internationalen Menschenrechts. Paul Ruegger hatte 1947 betontExterner Link, dass eine Voraussetzung für einen erfolgreichen Revisionsprozess zweifellos die Teilnahme der Sowjetunion sowie der anderen Staaten “hinter dem Eisernen Vorhang” war.
Ein mögliches Hindernis für die Teilnahme der sozialistischen Ostblock-Staaten war die Präsenz von Spanien und seinem Franko-Regime, das als Unterzeichner der Genfer Konventionen von 1929 eingeladen werden mussteExterner Link. Auch die Teilnahme Israels schuf einige Probleme. Die provisorische Regierung Israels hatte 1948 bei der Schweizer Regierung ihr Anliegen deponiert, dem Genfer Abkommen beitreten zu wollen.
Am Tag der Eröffnung der Diplomatenkonferenz am 21. April 1949 protestiertenExterner Link die Leiter der Verhandlungsdelegationen von Afghanistan, Ägypten, Libanon, Pakistan und Syrien “energisch” gegen die Präsenz von “Zionisten aus Palästina unter dem Namen des Staates Israel”.
Trotz all dieser Schwierigkeiten und trotz “verständlicher, manchmal auch tiefgreifender Meinungsverschiedenheiten”, wie Petitpierre als Präsident der Diplomatenkonferenz sagteExterner Link, wurde die Veranstaltung ein Erfolg. Am 12.August 1949 unterzeichneten alle Delegationen das Schlussdokument. 17 Länder, darunter die Schweiz, unterzeichnetenExterner Link unmittelbar danach auch die vier Konventionen, welche an der Konferenz ausgearbeitet worden waren.
Eine zweite Zeremonie fand am 8.Dezember 1949 in Genf statt. Vier Tage später setzte die sowjetische Delegation, die wegen schwieriger Wetterbedingungen mit Verspätung eingetroffen war, ihre Unterschriften unter das Dokument.
Max Petitpierre hatte kurz zuvor an Paul Ruegger geschrieben: “Ich bin wie Ihr davon überzeugt, dass die Konferenz aufgezeigt hat, wie konstruktiv die dauerhafte Neutralität unseres Landes ist.”
(Übertragung aus dem Italienischen: Gerhard Lob)
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