Die Schweiz pokert hoch mit der EU

Rahmenabkommen – die unendliche Geschichte in einem kleinen Buch


Die unendliche Geschichte des EU-Rahmenabkommens dürfte auch mit der Abstimmung über die Begrenzungsinitiative vom 27. September dieses Jahres nicht fertig geschrieben sein. Keystone / Martin Ruetschi

Das Rahmenabkommen war ein Vorschlag der Schweiz, um die Bilateralen ohne EU-Beitritt zu stärken. Herausgekommen ist nach über einem Dutzend Jahren Anstrengungen etwas anderes. Das macht die Bewertung nicht einfach. Ein neues Buch geht der Geschichte nach.

Claude Longchamp, Politikwissenschafter/Historiker, Bern

Das Buch

"Kleine Geschichte des Rahmenabkommens. Eine Idee, ihre Erfinder und was Brüssel und der Bundesrat daraus machten."  

Der Autor Felix E. Müller war von 2012 bis 2017 Chefredaktor der NZZ am Sonntag. Seither ist er als Berater für die Neue Zürcher Zeitung tätig.

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Man muss ins Jahr 2005 zurückblättern, um die Anfänge des Rahmenabkommens zwischen der Schweiz und der EU zu finden. Damals verlangte der Thurgauer Ständerat Philipp Stähelin (CVP, TG) erfolgreich einen Bericht vom Bundesrat zum Stellenwert eines neuartigen Rahmenabkommens.

Zu Verhandlungen mit Brüssel kam es jedoch erst 2014. Volksabstimmungen, namentlich die Volksinitiative "gegen Masseneinwanderung" führten zu Verzögerungen. Am 9. Februar des gleichen Jahres war diese knapp angenommen worden. Dennoch rang man sich im Mai 2014 zu den immer wieder ausgesetzten Verhandlungen durch.

Kalte Füsse

Der Bundesrat zögerte. Sein Aussenminister machte den Handschlag. Doch die Schweizer Regierung blieb stumm. Claude Longchamp

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Gut vier Jahre später lag ein Verhandlungsergebnis vor. Die Schweiz hatte einige, aber nicht alle ihrer Forderungen durchsetzen können. Innenpolitischer Widerstand kündigte sich kurz vor Abschluss an. Der Bundesrat zögerte. Sein Aussenminister machte den Handschlag. Doch die Schweizer Regierung blieb stumm.

2019 lancierte der Bundesrat nach Schweizer Usanz Konsultationen mit den wichtigsten innenpolitischen Akteuren. Dann waren Parlamentswahlen in der EU und der Schweiz angesagt. Die Schweiz und Brüssel einigten sich, diese und die baldige Volksabstimmung zur Begrenzungsinitiative der SVP abzuwarten. 

Alles hätte am 17. Mai 2020 abgeschlossen sein sollen, am Tag, an dem die Schweiz über die Begrenzungsinitiative der SVP entscheiden wollte. Nach einem Nein rechnete die Schweizer Regierung mit innenpolitischen Bewegungen und verhandelte dieses Szenario – noch im Januar am WEF in Davos – schon einmal hinter verschlossenen Türen.


Vergebens! Denn es kam das Corona-Virus und mit ihm eine tiefgreifende Krise. Die Volksabstimmung wurde ausgesetzt. Zwischenzeitlich wissen wir, dass sie am 27. September 2020 stattfinden wird.

Die NZZ titelte bereits einmal, die Geschichte des Rahmenabkommens sei "unendlich". Doch Felix E. Müller, ehemaliger Chefredaktor der "NZZ am Sonntag", legt demonstrativ eine "kleine Geschichte" mit Blick auf das Rahmenabkommen in Buchform vor.

Vorteile des Buches

Das 111-seitige Werk hat Vorteile. Es fasst die Entwicklung der Schweizer EU-Politik seit 1992 vorbildlich knapp zusammen. Dabei kommen die Stärken und Schwächen des schweizerischen Politsystems gut zum Vorschein.

●  Zum Beispiel, dass man hierzulande beschränkte Verhandlungspakete übergeordneten Projekten vorzieht.

● Oder, dass jedes der sieben Departemente eine Europapolitik mit eigenen Zielen verfolgt.

● Schliesslich, dass Aussenpolitik ein Mix aus Bundesrat, Verbandsinteressen und Volksentscheidungen ist.

Das alles hilft, die unendliche Geschichte des Rahmenabkommens handlich schnell und zuverlässig nachvollziehen zu können.

Nachteile, keine Schwächen

Das Buch hat aber auch Nachteile. Es bleibt in Eventualitäten stecken. Das hat nichts mit der Kompetenz des Autors zu tun. Müller legt offen, was die unstrategisch handelnde Schweiz prägt.

Klar benennt der Autor die drei Kritikpunkte aus schweizerischer Sicht: die flankierenden Massnahmen, die staatlichen Beihilfen und die Unionsbürgerrichtlinie. Müller meint, so wie das Ergebnis vorliege, werde es in der Schweiz nicht durch Parlament und Volksabstimmung gehen. Nötig seien Nachverhandlungen. Doch die EU schliesse das kategorisch aus.

Ausgelotet wird in Bern deshalb ein Alternativprogramm mit einem Interimsabkommen, das Verhandlungen aussetze, die Bilateralen sichere und die Auswirkungen des Brexits auf die EU-Politik abwarte. Danach solle es zu einer Bewertung kommen, sodass die Schweizer Stimmberechtigten gesichert ihre Kosten/Nutzen-Rechnung vornehmen könnten.

Müller weiss, dass die EU dafür keine grosse Begeisterung entwickeln wird, vielleicht aber die Einsicht in die gemeinsamen Vorteile wächst. Sei zu Beginn eine politische Lösung im Vordergrund gestanden, gehe es heute überwiegend um technische Fragen. Auch die Offensive von Jean-Claude Juncker vor seinem Abgang als EU-Kommissionspräsident brachte da keinen Durchbruch.

Die Einordnung von Micheline Calmy-Rey

Man ist froh, im Buch ein beherztes Vorwort von Micheline Calmy-Rey lesen zu können. Die ehemalige Aussenministerin und eigentliche Mutter des Rahmenabkommens bringt die verzweigten Diskussionen auf ihren politischen Kern zurück.

Zunächst unterscheidet sie zwei Rahmenbedingungen: einerseits nähmen die bilateralen Mechanismen zu und würden immer ausgefeilter; anderseits wolle die EU keine Ausnahmeregelung mehr gewähren.

Der Schweiz sei ihre Identität auch in der Aussenpolitik wichtig. Sie basiere auf Neutralität, Volksrechten und direkten Demokratie. Ohne das gäbe es keine schweizerische Europapolitik.

Unser Land könne aber nicht bei 1992 stehen bleiben. Denn "Europa" sei nicht mehr der Ausgleich zwischen Deutschland und Frankreich, vielmehr ein Gebilde mit 27 Staaten, die kein Interesse mehr an punktuellen Lösungen hätten.

Geblieben sei jedoch die Absicht von 1992: einen Ausgleich zu finden zwischen der geostrategischen Position in der Mitte Europas und einer mehr als zurückhaltenden Einstellung gegenüber einer politischen Annäherung. "Diese Gleichgewicht kann nicht ohne Risiko aufs Spiel gesetzt werden."

Was ist der Einfluss der Corona-Krise?

Das Buch sollte rechtzeitig nach der Entscheidung über die Begrenzungsinitiative erscheinen, als Diskussionsbeitrag für das Danach.

Fehlend aber bleibt das Puzzleteil, das bisher nirgends aufgetaucht ist: Die Bereitschaft der EU zu Modifikationen am Rahmenabkommen. Claude Longchamp

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Nun findet dieser Entscheid vier Monate später statt. Deshalb überrascht es aus heutiger Sicht, wie das Werk endet – irgendwo mittendrin.

Wie geht es weiter in der Schweiz? Die Stimmungslage dürfte durch die Pandemie beeinflusst sein. Man kann von einem Schwanken zwischen Zukunftsoptimismus und -pessimismus ausgehen.

Wie geht es weiter mit der EU? Mit der Finanzkrise gibt es einen historischen Vergleich; Damals hat das starke Selbstbewusstsein der Schweiz nach überwundener Krise die europäische Kooperationsbereitschaft kaum befördert.

Wie stehen die Chancen auf Annäherung? Vielleicht besser als auch schon: Mit dem zu erwartenden wirtschaftlichen und sozialen Kriechgang muss nicht zwingend der Nationalismus wachsen. Es kann beidseits auch die Einsicht in die Notwendigkeit von internationalen Kooperationen zunehmen.

Entscheidend dürfte sein, ob die Schweiz, ihre Regierung, die Sozialpartner durch die neu gelebten Beziehungen untereinander gestärkt aus der aktuellen Krise hervorgehen oder nicht. Genau das könnte den fehlenden innenpolitischen Willen beleben, und die Chancen auf einen politischen Durchbruch erhöhen.

Fehlend aber bleibt das Puzzleteil, das bisher nirgends aufgetaucht ist: Die Bereitschaft der EU zu Modifikationen am Rahmenabkommen.

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