Sind die Menschenrechte in der Krise?

50 Jahre internationale Menschenrechte: Glaubt man den Daten, hat sich die weltweite Lage der Menschenrechte kaum verbessert. Das bedeutet aber nicht, dass internationale Menschenrechtsabkommen unwirksam sind. 

Der 16. Dezember 1966 markiert den Beginn der internationalen Menschenrechtspolitik, wie wir sie heute kennen. Als die UNO-Generalversammlung den Internationalen Pakt über zivile und bürgerliche Rechte (“Zivilpakt”) sowie den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (“Sozialpakt”) verabschiedete, schuf sie erstmals ein Regelwerk, in welchem Staaten aus aller Welt sich rechtsverbindlich auf die Einhaltung eines Grundrechtekatalogs verpflichteten und eigens Gremien zur Überwachung dieser Pflichten errichteten. 

Klaus Dingwerth ist Assistenzprofessor für Politikwissenschaft an der Universität St. Gallen, Schweiz und Non-Residential Fellow am Global Public Policy Institute in Berlin. zvg

Die beiden Pakte bildeten lediglich den Startschuss für das völkerrechtliche Projekt der Menschenrechte. In den Folgejahren traten immer mehr Staaten immer mehr Menschenrechtsverträgen bei. Und wenn sich heute neue Staaten gründen, stehen die beiden Pakte von 1966 regelmässig Pate für denjenigen Teil der Verfassungen, welcher die Grundrechte festlegt.

Wo bleiben die Gratulanten?

Und dennoch: Die Glückwünsche zum 50. Jahrestag des internationalen Menschenrechtsprojekts bleiben verhalten. Stattdessen überwiegen die Krisendiagnosen. Der britische Soziologe Stephen Hopgood erklärt die kommenden Jahre zur “Endzeit der Menschenrechte”. Eine Rezensentin seines Buchs pflichtet bei: Es bestreite heute niemand mehr, dass die Menschenrechtsnormen in einer Krise steckten. Und der selten um provokante Thesen verlegene US-amerikanische Völkerrechtler Eric Posner sieht eine “Dämmerung des Menschenrechtsrechts” heraufziehen und empfiehlt, die Abkommen zu begraben.

Worauf gründen die Krisendiagnosen? Zunächst einmal auf anekdotischer Evidenz: Auch 50 Jahre nach den beiden Pakten werden Menschenrechte immer noch viel zu häufig verletzt. Die internationale Gemeinschaft zeigt sich machtlos in Syrien, der religiöse Fundamentalismus hat Zulauf, die USA haben nach dem 11. September auf Folter als ein Mittel im Kriegs gegen den Terrorismus gesetzt, europäische Staaten reagierten nur halbherzig oder halfen den USA gar bereitwillig, die Türkei denkt darüber nach, die Todesstrafe einzuführen, die Schweiz und das Vereinigte Königreich diskutieren öffentlich darüber, aus der Europäischen Menschenrechtskonvention auszusteigen.

Die Krisendiagnose geht aber letztlich über solche Impressionen hinaus. Da letztere täuschen können, weil sie einem nur einen bestimmten Ausschnitt der Wirklichkeit präsentieren, setzt sie stattdessen auf die Kraft “harter” Daten. Im Vordergrund stehen dabei vor allem zwei Argumente.

Zu viele Menschenrechte?

Dem ersten Argument zufolge untergräbt die Proliferation immer neuer Menschenrechtsnormen den “Kern” der Menschenrechte. Wenn bald alles ein Menschenrecht wird – Posner zählt in den verschiedenen Abkommen bis zu 400 solcher Rechte – dann sind die Menschenrechte am Ende nichts mehr wert. 

Das Argument ist letztlich wenig überzeugend. So zeigt schon ein einfacher Blick auf die Titel der Abkommen, dass es bei den neu hinzugekommenen “Kinderrechten”, “Wanderarbeiterrechten” oder “Behindertenrechten” in erster Linie darum geht, die bereits in den beiden Pakten verankerten Rechte in Bezug auf bestimmte, oftmals besonders verwundbare Gruppen, zu konkretisieren. Man mag mit guten Gründen darüber streiten, wie weit ein solches Ausbuchstabieren im Einzelfall gehen soll. Aber neue Rechte sind mit den neuen Verträgen in der Regel nicht verbunden.

Auch das Argument, dass neben Staaten immer mehr nichtstaatliche Akteure zum Gegenstand von Menschenrechtsforderungen werden und so der Kern der Menschenrechte als Abwehrrechte gegenüber dem Staat verwässert wird, verfängt nicht. Der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen hat 2011 die UNO-Richtlinien für Unternehmen und Menschenrechte verabschiedet und damit Neuland betreten. Im April legte der ehemalige UNO-Sonderbeauftragte John Ruggie sogar Menschenrechtsanforderungen an die FIFA nach.

Wird die Menschenrechtsagenda damit überladen? Wohl kaum. Stattdessen hat in multinationalen Konzernen nicht zuletzt durch den UNO-Prozess, den Kofi Annan bereits Ende der 1990er-Jahre auf den Weg gebracht hatte, eine Sensibilisierung für Menschenrechtsfragen eingesetzt, die vielfach Veränderungen ermöglicht hat. Und auch Verbände wie die FIFA – ebenso wie die Vereinten Nationen selbst – lernen erst langsam, dass auch ihr Handeln Grundrechte gefährden kann. Dass sie gewillt sind, diese Risiken zu erkennen und einzudämmen, verweist eher auf den Erfolg denn auf eine Krise der Menschenrechte.

Die nicht sinken wollende Kurve

Das zweite Argument ist etwas komplizierter. Hier geht es um eine Kurve, welche die durchschnittliche Menschenrechtsperformanz aller Staaten seit 1975 auf einer Skala von 1 (gute Performanz) bis 5 (schlechte Performanz) abbildet. Diese Kurve, die sich auf die jährlich für jeden Staat erhobenen Daten der “Political Terror”-Skala stützt, will partout nicht nach unten gehen. Die heutigen Werte liegen im Gegenteil sogar leicht über demjenigen von 1975.

Wenn 160 und mehr Staaten immer mehr Menschenrechtsabkommen unterzeichnen, die objektiv gemessene durchschnittliche Menschenrechtsperformanz aller Staaten sich aber partout nicht verbessert, beweist das nicht, dass die Verträge unwirksam sind? 50 Jahre Menschenrechtsverträge, so schliessen die Kritiker, mögen gut gemeint gewesen sein. Gebracht haben sie aber letztlich nichts.

Auch hier zeigt aber ein genauer Blick, dass nicht nur Eindrücke selektiv sein können, sondern auch Daten stets der Interpretation bedürfen. Dabei gilt jedoch, dass die einfachste Interpretation nicht zwangsläufig die richtige ist.

Denn zunächst einmal ist der kontrafaktische Verlauf der Kurve gänzlich unbekannt. Da sich in der Welt in den vergangenen 50 Jahren neben dem Hinzukommen neuer Menschenrechtsabkommen noch sehr viele Dinge verändert haben, könnte es durchaus sein, dass wir ohne UNO-Überwachung noch viel schlechter dran wären. Der Kurvenverlauf alleine kann also letztlich wenig über die Performanz der Verträge aussagen.

Zweitens tragen die Verträge schon alleine durch die regelmässige Berichtspflicht aller Unterzeichnerstaaten dazu bei, dass heute mehr Informationen über Menschenrechtsverletzungen generiert werden als noch früher. Hinzu kommt, dass die Aufdeckungskapazität grenzüberschreitender Menschenrechtsnetzwerke seit 1975 stark gestiegen ist. Neue Kommunikationstechnologien helfen der Zivilgesellschaft, sich schnell und günstig zu vernetzen; Informationen über Menschenrechtsverletzungen lassen sich infolgedessen viel schwieriger im Land halten. Kein Wunder, könnte man also einwenden, steigt die Kurve.

Noch gewichtiger ist drittens der Einwand, dass das, was unter “Einhaltung” der Menschenrechte verstanden wird, der Veränderung über Zeit unterliegen kann. Nehmen wir einmal die Schweiz. Während die “Political Terror”-Skala ihr in allen frühen Jahren den bestmöglichen Wert zumisst, erhält die Schweiz für die Jahre zwischen 2002 und 2008 oftmals nur den zweitbesten Wert – einen Wert, den derselbe Datensatz beispielsweise auch für die DDR in den Jahren 1988 und 1989 verzeichnet.

Was hat sich nun verändert: die Praxis oder der Standard, der an die Praxis angelegt wird? Schaut man sich die der Bewertung zugrunde liegenden Berichte des US State Department genauer an, so geht es beispielsweise 2008 um einzelne Fälle von Polizeigewalt im Kanton Genf. Es ist durchaus vorstellbar, dass diese Fälle in den 1970er-Jahren keine Aufnahme in die entsprechenden Länderberichte über “Folter und andere grausame, erniedrigende oder erniedrigende Behandlung oder Strafe” gefunden hätten, weil das Verständnis ebendieser Tatbestände seinerzeit noch enger gefasst war.

In diesem Fall wäre aber das, was in der Kurve als Verschlechterung zu Buche schlägt, tatsächlich die Folge einer Verbesserung. Denn erst die weltweite Überwindung der schlimmsten – und systematischen – Erscheinungsformen der Folter schafft ja die Voraussetzung dafür, dass sich die Länderberichte von Menschenrechtsorganisationen den “zweitschlimmste” Problemen zuwenden können.

Zu guter Letzt widerspricht die Kurve auch vielem, was wir aus vertieften Fallstudien wissen. Denn unter günstigen Randbedingungen hat der kombinierte Druck “von unten” – also aus der Mitte der betreffenden Gesellschaft selbst – und “von oben” – also von internationalen Regierungs- und Nichtregierungs-Organisationen – eben doch oft zur schrittweisen Anerkennung und Umsetzung internationaler Menschenrechtsnormen geführt, und die Überwachung durch die UNO-Gremien hat in diesem Prozess oft wichtige Beiträge geleistet. Das klappt keineswegs immer und verlangt auch dort, wo es funktioniert, vielfach einen langen Atem. Aber es klappt regelmässig.

Die eigentliche Krise der Menschenrechte

Sind die Menschenrechte dann also nicht in der Krise? Vermutlich wäre auch dieser Schluss voreilig. Aber sie sind es sehr wahrscheinlich nicht aus den Gründen, die oft genannt werden, und wir sollten die Vertragswerke und ihre Überwachungsgremien auch nicht abschaffen. Eher schon zeigt sich, dass die Erfolge des internationalen Menschenrechtsprojekts lange Zeit vor allem auf die westliche Hemisphäre beschränkt blieben: zunächst auf Lateinamerika; später auf den osteuropäischen und – mit deutlichen Abstrichen – post-sowjetischen Raum. Dagegen ist es der Menschenrechtsagenda nicht im selben Umfang gelungen, auch in Afrika und Asien dieselbe Leidenschaft zu entfachen.

Vor dem Hintergrund globaler Machtveränderungen besteht nun gerade darin eine Herausforderung für die kommenden 50 Jahre. Es wird darum gehen, den universellen Anspruch auch politisch einzulösen. Das bedeutet im Wesentlichen dreierlei.

Erstens sollten westliche Staaten lernen, in Menschenrechtsfragen nicht nur als Lehrmeister aufzutreten, sondern den Dialog auch dann anzunehmen, wenn sie selbst kritisiert werden. Erinnert man sich etwa an die Reaktionen, welche der Besuch des UNO-Sondergesandten für das Recht auf Bildung 2006 in Deutschland auslöste, ist hier noch Luft nach oben. Auch in Fragen der Diskriminierung aufgrund von Geschlecht, Rasse, Religion oder sexueller Orientierung hat “der Westen” längst nicht alle Hürden überwunden. Zudem haben die Reaktionen westlicher Staaten auf die neue terroristische Bedrohung gezeigt, dass Rückfälle in längst vergangene Zeiten auch in den USA und in Europa nicht nur möglich sind, sondern sogar erschreckend wenig Widerstand provozieren. Die Verankerung der Menschenrechte dürfte also auch in Westeuropa deutlich fragiler sein, als wir gemeinhin vermuten.

Zweitens werden die westlichen Staaten, so ihnen eine Universalisierung der Menschenrechte am Herzen liegt, neben den liberalen Abwehrrechten des “Zivilpakts” auch den grundlegenden Rechten des “Sozialpakts” und ihrer Erfüllung im globalen Süden eine stärkere Bedeutung beimessen müssen. Um den Pflichtenkatalog einzugrenzen, kann sich eine solche Agenda auf sogenannte “Grundrechte” (basic rights) beschränken, deren Erfüllung eine notwendige Voraussetzung für den Genuss aller weiteren Rechte ist. Neben dem Recht auf körperliche Unversehrtheit zählt die politische Philosophie gemeinhin auch das Recht auf Subsistenz – also auf die zum Überleben erforderlichen materiellen Güter wie Unterkunft, Kleider, Nahrung und Trinkwasser – zu diesen Grundrechten.

Drittens gilt es, Interpretationsspielräume offen zu halten. Die in den beiden Pakten genannten Rechte wurden 1966 bewusst breit formuliert, und der Anspruch des internationalen Menschenrechtsprojekts kann nicht sein, dass jede Gesellschaft jedes Recht genau gleich auslegt. Kulturelle Vielfalt darf es auch im Bereich der Menschenrechte geben; darüber, wo die Idee der Menschenrechte der Vielfalt zweifellos Grenzen setzt, sollten wir politisch streiten.

Vielleicht ist gerade Letzteres der springenden Punkt. Vielleicht hat die Sprache der Menschenrechte, die zwar mächtig ist, den Gegenüber aber auch schnell zum Verstummen bringen kann, es uns zunehmend verunmöglicht, über die Menschenrechte zu streiten. Ist dem so, dann läge in der Wiederentdeckung des politischen Charakters der Menschenrechte eine Chance. Denn ein Menschenrechtsprogramm, in dem sich westliche und nicht-westliche Gesellschaften auf Augenhöhe begegnen, wird ohne eine Neujustierung der Agenda, welche viele der afrikanischen und asiatischen Staaten seinerzeit nur begrenzt mitbestimmen konnten, kaum zu haben sein. 

Die in diesem Artikel geäusserten Ansichten sind ausschliesslich jene des Autors und müssen sich nicht mit der Position von swissinfo.ch decken.