Wie die Wirtschaft Entwicklungshilfe finanziert

Kakakobäuerinnen in Indonesien. Das Programm wird finanziert durch eine Partnerschaft der Schweiz mit privaten Grossfirmen. Das Foto wurde während einer Schulung aufgenommen, als die Bäuerinnen lernten, bessere Setzlinge zu ziehen. Scpp-swisscontact

Mit der neuen Strategie der internationalen Zusammenarbeit will die Schweiz die Privatwirtschaft stärker in die Entwicklungszusammenarbeit miteinbeziehen. Sie reiht sich damit ein in einen allgemeinen Trend. Wie funktioniert das?

Dieser Inhalt wurde am 23. September 2020 - 11:00 publiziert

In Indonesien unterstützt die Schweiz seit 2010 Kleinbauern bei der nachhaltigen Kakaoproduktion. Ziel ist es, das Einkommen der Bauern um 75% zu erhöhen und die Treibhausgasemissionen um 30% zu senken.

Das Besondere an diesem Programm: Finanziert wird es nicht nur mit öffentlichen Geldern der Schweiz, sondern auch mit Geld von grossen Firmen wie Mars, Mondelēz International und Nestlé. Es handelt sich um eine so genannte "öffentlich-private Partnerschaft" (PPP). Also eine Partnerschaft zwischen privaten Firmen und der öffentlichen Hand, in denen Aufgaben und Finanzierung vertraglich aufgeteilt werden.

Samuel Bon ist Geschäftsführer der wirtschaftsnahen Entwicklungsorganisation Swisscontact. Diese setzt das Projekt vor Ort um. Bon sagt. "Die öffentlichen Gelder haben sichergestellt, dass bei der Schulung der Kakaobauern Themen wie Kinderarbeit oder Geschlechterfragen behandelt wurden, die von privaten Firmen nicht direkt finanziert worden wären." Der Privatsektor wiederum habe einen wertvollen Beitrag leisten können bei Themen wie Produktivität oder Zertifizierung.

Wichtig ist laut Bon, dass mit den Steuergeldern nicht einfach Geschäftsentwicklung für Grosskonzerne gemacht werde. "Da wir als neutrale und nicht-profitorientierte Akteurin die Koordination übernommen haben, ist das Modell erfolgreich." Bon ist überzeugt: "Am Ende haben alle etwas von der Wertschöpfung: Die Produzenten, die Zwischenhändler, die grossen Firmen und hoffentlich auch der Endkonsument, der mit gutem Gewissen eine Tafel Schokolade essen kann."

Ein Kind in Papua-Neuguinea wird gegen Polio geimpft. Die Impf-Allianz Gavi ist eine öffentlich-private Partnerschaft zwischen Weltbank, WHO, UNICEF, Bill & Melinda Gates Foundation, Geberstaaten, Entwicklungsländern und privaten Firmen sowie Forschungsagenturen. Keystone / Gavi/brendan Esposito

Die Schweiz will mehr Privatwirtschaft

Solche Beispiele machen jetzt Schule. Mit der neuen Strategie zur internationalen Zusammenarbeit 2021–2024 (IZA) will die Schweiz den Privatsektor verstärkt in die Entwicklungshilfe miteinbeziehen – der Anteil ko-finanzierter Projekte soll nach Möglichkeit von derzeit 5% bis 2024 verdoppelt werden. Es geht darum, zusätzliche Mittel zu mobilisieren. Denn mit den 17 Zielen für nachhaltige Entwicklung der Agenda 2030 steigt der Bedarf an Geldern.

"Es geht um Jobs", sagt Georg Farago, Sprecher des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA). "Neun von zehn Arbeitsplätzen in Entwicklungsländern werden vom Privatsektor geschaffen. Ohne regelmässiges Einkommen und ohne Arbeit gibt es keinen Weg aus der Armut." Darum spiele der Privatsektor auch für die internationale Zusammenarbeit (IZA) eine Schlüsselrolle.

Laut der neuen Deza-Chefin Patricia Danzi ist der Einbezug der Privatwirtschaft in die Entwicklungshilfe ein Bedürfnis der Entwicklungsländer selbst, die nicht ewig von Hilfe abhängig sein wollen. EDA-Sprecher Farago erklärt: "Durch die Einbindung des Privatsektors können diese Lösungen auch nach dem Abschluss einer unterstützenden Intervention nachhaltig fortbestehen."

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Wie funktionieren die Finanzierungsmodelle?

Der Einbezug der Privatwirtschaft in öffentliche Entwicklungshilfe ist ein globaler Trend.

Kluge Köpfe aus den verschiedensten Disziplinen denken schon lange darüber nach, wie man die alten Muster verlassen und Fairness herstellen kann. Einer von ihnen ist Fritz Brugger vom NADEL, dem ETH-Zentrum für Zusammenarbeit und Entwicklung.

"Grob kann man die Mobilisierung von privaten Geldern in drei Kategorien einteilen", sagt Brugger. Es gibt

  • direkte Investitionen in Form von Darlehen und Eigenkapitalbeteiligung
  • Garantien und Versicherungen
  • 'outcome-basierte' Zahlungen, die sich nach erzielten Ergebnissen richten

Laut EDA-Sprecher Farago gibt es nebst klassischen Modellen, in denen die Deza mit privaten Partnern ein Projekt gemeinsam durchführt und ko-finanziert, auch Projekte mi einem "Blended Finance"-Ansatz. Dabei geht es um den strategischen Einsatz öffentlicher Gelder, um Investitionen des Privatsektors zu fördern. "Das Grundprinzip der Blended Finance besteht darin, Investitionen zu unterstützen, die effizient wirken, aber keine Investoren anziehen würden", so Farago.

Beispiel 1: Internationales Komitee vom Roten Kreuz

Auch das IKRK greift unter dem Namen "The Humanitarian Impact Bond auf PPPs zurück, um mit Hilfe privater Investoren Rehabilitationszentren für Kriegsverletzte zu betreiben. "We can't do this alone", heisst es in einem Video. "We need the help of the private sector and new partners."

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Und so funktioniert's: Mit privaten Geldern werden Infrastrukturen geschaffen. Die Wirkung wird von unabhängigen Prüfern bewertet. Nach fünf Jahren helfen so genannte "Outcome funders", also Ergebnisfinanzierer, dem IKRK bei der Rückzahlung an die Investoren, je nachdem, wie erfolgreich das IKRK den Menschen geholfen hat. Den Investoren kann das Projekt also Renditen bringen – oder ein Verlust sein. Die "Outcome funders" machen schlicht eine Spende. Auch die Schweiz beteiligt sich als "Outcome Funder" mit 10 Millionen Franken.

"Diese Idee ist für mich revolutionär", sagt Professor Raymond Saner, ehemaliger IKRK-Delegierter und Mitbegründer des Centre for Socio-Eco-Nomic Development (CSEND) in Genf. "Ich habe noch nie davon gehört, dass ein privatwirtschaftlicher Investor sich für so etwas interessiert, vielleicht als Spender, aber nicht als Kapitalgeber für Spitäler. Das geht nur, weil das IKRK dank öffentlichen Geldern den Firmen einen gewissen Return of Investment garantiert, für das Risiko, sich an einem riskanten humanitären Projekt zu beteiligen."

Die Fragen, die laut Saner offenbleiben: "Warum braucht es eine privatwirtschaftliche Finanzierung von humanitären Projekten zu garantiertem Return of Investment? Warum nicht wie bis anhin direkt finanzieren durch Spenden der Geberländer? Vertraut man dem IKRK nicht mehr, die Leistungen zu erbringen ohne Druck der 'Outcome Funder'?"

Beispiel 2: Entwicklungsbanken

Ein anderes Beispiel dafür, wie Staaten private Gelder mobilisieren können, sind multilaterale Entwicklungsbanken: Das sind von Staaten gegründete Genossenschaftsbanken, die Kredite an Entwicklungsländer vergeben, was "normale" Banken wegen des Risikos ablehnen würden.

Zur Refinanzierung der Darlehen nehmen Entwicklungsbanken – die dank reicher Gründungsstaaten im Rücken gute Ratings aufweisen – in grossem Umfang Mittel an den internationalen Kapitalmärkten auf. So können auch hier dank öffentlicher Gelder weitere, private Mittel generiert werden.

ETHZ, NADEL

Die Schweiz ist in verschiedenen Entwicklungsbanken engagiert und hat relativ viel Einfluss.

Die Schweiz will neue Finanzierungsmodelle testen

Dabei will es die Schweiz aber nicht belassen. Ihre neue Strategie für die internationale Zusammenarbeit sieht vor, dass neue Finanzinstrumente und Kooperationsformen für das Engagement des Privatsektors entwickelt und getestet werden. Zum Beispiel in Form von zusätzlichen Kapitaleinlagen sowie konzessionellen oder garantieähnlichen Mitteln.

"Das sind meines Wissens vor allem outcome-basierte Varianten, bei denen die Deza mit neuen Modellen experimentiert", sagt Brugger und nennt ein Beispiel aus Mexiko, wo eine Klinik dank dieser Finanzierungsform Diabetespatienten eine bessere medizinische Versorgung bieten kann. "Daneben setzen sie aber ganz unterschiedliche Formen der Zusammenarbeit mit dem Privatsektor ein."

EDA-Sprecher Farago bestätigt, dass die innovativen Modelle in der Regel auf einem "Blended Finance"-Ansatz beruhen. Er nennt als Beispiel den Mechanismus des Social Impact Incentive (SIINC), den die Deza zusammen mit anderen Partnern erfolgreich entwickelt habe. Dabei würden Sozialunternehmen mit erwiesener sozialer Wirkung unter zwei Bedingungen mit Prämienzahlungen belohnt: Es müssten erstens messbare Ergebnisse erzielt und zweitens zusätzliche Investitionen mobilisiert werden.

"Letztendlich ermöglichen die von der Deza bereitgestellten zusätzlichen Einnahmen den Sozialunternehmen, ihre Rentabilität zu verbessern", so Farago. "Auf diese Weise können sie private Investitionen zu marktüblichen Bedingungen anziehen, die sie zuvor nicht oder nicht in diesem Umfang erhalten hätten."

Will die Privatwirtschaft überhaupt?

Eine grosse Frage aber bleibt: Wie gross ist das Interesse der Privatwirtschaft, sich an Entwicklungshilfe zu beteiligen? "Die Deza stellt ein wachsendes Interesse des Privatsektors an öffentlich-privaten Partnerschaften zur Bewältigung von Entwicklungsherausforderungen fest", sagt Farago. Das zunehmende öffentliche Bewusstsein für die Bedeutung sozial und ökologisch verantwortlicher Geschäftspraktiken werde von einer wachsenden Zahl von Unternehmen als Chance wahrgenommen.

In einer Zeit von Klimawandel, Flüchtlingsbewegungen und wachsenden Verteilkämpfen um Ressourcen zeigen sich Firmen also gern mit ihrem Einsatz für eine bessere Welt. Sie wissen, was die Kunden und Kundinnen wollen.

Aber es geht um mehr als nur ums Image, es winken auch neue Märkte. "Private Firmen sind grundsätzlich gewinnorientiert und richten ihr Engagement daran aus", sagt Brugger. Das dürfe bei allen Diskussionen um das Engagement des Privatsektors nicht übersehen werden. "Firmen haben ein grösseres Interesse an Ländern mit mittlerem Einkommen, während die Länder mit dem niedrigsten Einkommen und höchsten Armut nur marginal Gelder vom Privatsektor erhalten wie eine kürzliche Auswertung der OECD zeigt."

Zu besserem Image und neuen Märkten fügt sich noch ein drittes Motiv: Die Hilfe muss ja erstmal geleistet werden, da winken – ganz profan – auch Aufträge. "Schweizer Firmen kommen bei klassischen PPPs für den Bau von Infrastrukturen regelmässig zu Aufträgen", sagt Raymond Saner, der Genfer Spezialist für Entwicklungshilfe. "Das Staatssekretariat für Wirtschaft Seco unterstützt die Schweizer Firmen beim Zugang zu diesen lukrativen Aufträgen – wie das übrigens andere Länder für ihre Firmen auch tun."

Nach Angaben des Seco verfügt die Schweiz nur noch vereinzelt über Unternehmen, die als Generalunternehmer für grosse Infrastrukturprojekte in Entwicklungsländern in Frage kommen. Schweizer Unternehmen agierten jedoch als Unterlieferanten oder im Bereich Ingenieurwesen und Beratung. So haben laut Seco in den letzten Jahren unter anderem Poyry Switzerland Ltd, Lombardi Engineering Limited, Stucky Ltd. und Transitec Consulting Engineers Ltd. Aufträge in Weltbank-finanzierten Projekten erhalten.

Wie man es besser machen könnte: "People First"

Der Einbezug der Privatwirtschaft in die Entwicklungszusammenarbeit bleibt aber umstritten. Einige Geberländer haben durchzogene Erfahrungen gemacht. "Zu Beginn ging es bei PPPs in erster Linie um 'Value for money', die Investoren wollten Profit erzielen", sagt Raymond Saner. Das habe manchmal zu Korruption geführt, oder schlicht zu Infrastrukturprojekten ohne glaubwürdige Zielsetzungen.

Darum wird jetzt über neue Formen von Partnerschaften zwischen Staat und Privatwirtschaft nachgedacht. Die UNO-Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) hat das Konzept der "People First Public Private Partnership" (PfPPP) entwickelt. Die Idee: PPPs sollen eingebettet sein in die Ziele der Agenda 2030, also auch ein soziales und ökologisches Investment sein.

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Saner, der selbst Mitglied des Bureaus der UNECE ist, erklärt: "Früher ging es bei PPPs in erster Linie um 'Value for money', die Investoren wollten Profit erzielen." Das habe manchmal zu Korruption geführt, oder schlicht zu Infrastrukturprojekten ohne glaubwürdige Zielsetzungen. "Jetzt soll es zusätzlich einen 'Value for Society oder People' geben, d.h. die PfPPP Infrastrukturprojekte sollen klar auch Vorteile bringen für die Gesellschaft und die Umwelt."

Die Schweiz hat das bereits adaptiert: Lorenz Jakob vom Seco schreibt auf Anfrage, der Bundesrat habe in der neuen Strategie explizit das Kriterium festgelegt, dass sich Schweizer Unterstützung an den Bedürfnissen der Bevölkerung ausrichten solle. Darum sei der Ansatz "People First Private Partnership" für das Seco wichtig. Es trage aktiv dazu bei, die Arbeit der Entwicklungsbanken in diese Richtung zu entwickeln.

Auch Bon von Swisscontact sagt: "Diesen Ansatz finden wir sehr gut. Bei landwirtschaftlichen Projekten nennen wir es 'Farmer First'."

Teilweise geheime Evaluationen

Aber wie kann man sicherstellen, dass wirklich "Peope first" kommen und der Zusatz nicht blosse Augenwischerei ist?

"Indem man evaluiert", sagt Saner. 

Die Schweiz lässt die von ihr finanzierten Projekte von unabhängigen Expertinnen und Experten gemäss den internationalen Kriterien der OECD auswerten. Der Bundesrat informiert das Parlament über die Wirksamkeit der Programme. Laut Eda-Sprecher Farago plant die Deza zudem im Zeitraum 2021-2022 eine grössere institutionelle Evaluation des Privatsektor-Engagements.

"Von diesen Evaluationen habe ich aber bis jetzt nicht viel gesehen", sagt Saner. "Vor allem fehlen Evaluationen von Infrastrukturprojekten der Weltbank und der anderen Entwicklungsbanken, welche die Schweiz mitfinanziert." Auch sei die Begründung, warum dieses oder jenes Projekt evaluiert oder nicht evaluiert werde, nicht nachvollziehbar, da nicht publik.

Es gebe auch keine Pflicht, die Resultate der Evaluationen öffentlich zugänglich zu machen. "Generell gesagt gibt es nur sporadisch Projektevaluationen", moniert Saner. " Ohne systematische Evaluationen wird nicht ersichtlich, welche Lektionen aus den von der Schweiz mitfinanzierten Grossprojekten gezogen werden."

Was war erfolgreich?

Was könnte man besser machen?

"Diese Fragen bleiben im Raum stehen", sagt Saner.

UNO kritisiert Schweiz

Der UNO-Sonderberichterstatter zum Recht auf Entwicklung äussert sich in seinem Bericht besorgt über die neue Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021-2024 der Schweiz.

Er kritisiert, dass die Schweiz die Kosten für die Unterstützung von Asylsuchenden in das Entwicklungshilfe-Budget mit einschliesst. Dadurch sänken die Mittel, die tatsächlich in Entwicklungsländer gehen, auf etwa 0,4% des BIP, so der Sonderberichterstatter.

Ebenfalls besorgt ist er darüber, dass die Schweiz Entwicklungshilfe an langfristige Interessen der Schweiz knüpfen will. Das stehe im Kontrast zum früheren Ziel der Armutsbekämpfung.

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