Molte incertezze sul dopo Kyoto
La seconda fase di riduzione delle emissioni nocive, che dovrebbe subentrare all'attuale Protocollo di Kyoto, non potrà iniziare come previsto nel 2012. I negoziati climatici internazionali avanzano infatti a fatica, anche a causa della mancanza di sostegno dei paesi industrializzati.
Anche nell’ipotetico caso in cui le trattative sfociassero in un accordo sul dopo Kyoto, sarebbe necessario il consenso dei parlamenti di tre quarti dei paesi firmatari. Uno scenario irrealizzabile entro la fine del 2012, ha detto a inizio giugno la responsabile del dossier climatico presso l’ONU, Christina Figueres.
Da allora, il cammino verso un’intesa su un secondo periodo di riduzione delle emissioni a effetto serra si è fatto ancor più in salita. Il round negoziale di Bonn (6-17 giugno), organizzato per preparare il terreno in vista della Conferenza sul clima di Durban di dicembre, si è infatti chiuso senza progressi di rilievo. Il vuoto giuridico e l’assenza di nuovi obblighi, perlomeno temporanei, sembrano dunque sempre più inevitabili.
Contrariamente alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, il Protocollo di Kyoto obbliga giuridicamente una minoranza di Stati a ridurre le proprie emissioni di gas a effetto serra (GES) entro il 2012.
Questi paesi, riuniti nell’Allegato 1 del Protocollo, si sono impegnati a ridurre le emissioni inquinanti in una misura non inferiore al 5% rispetto ai valori registrati nel 1990. A poco più di un anno dalla fine della prima fase, gli obiettivi non sono stati ancora raggiunti.
Considerati “industrializzati” al momento dell’adozione di Kyoto nel 1997, questi 37 paesi sono tuttavia all’origine di soltanto una piccola parte delle emissioni di GES, spiega Jorge E. Viñuales, titolare della cattedra di diritto ambientale internazionale al Graduate Institute di Ginevra.
«A quell’epoca non si era prevista l’industrializzazione della Cina e la visione del futuro era ancora molto influenzata dalla guerra fredda», afferma. «Kyoto non è vincolante né per gli Stati Uniti [che l’hanno firmato, ma non ratificato, ndr], né per la Cina e nemmeno per gli Stati emergenti, responsabili della maggior parte delle emissioni».
Kyoto, sì e no
Il professore ginevrino si spinge oltre. «L’effettivo contributo di Kyoto alla riduzione delle emissioni è molto limitato. L’aspetto interessante del Protocollo è che si tratta della prima esperienza su come elaborare un trattato per limitare le emissioni».
Sul piano prettamente climatico, l’effetto di Kyoto sarebbe dunque alquanto irrisorio. Le riduzioni delle emissioni sulle quali si sono impegnati gli Stati sono minime, ritiene Jorge E. Viñuales.
«Non sarebbe sufficiente nemmeno se giungessimo a zero emissioni: la temperatura media aumenterebbe in ogni caso di almeno due gradi entro la fine del secolo. La quantità [di GES] nell’atmosfera è già troppo elevata. Da qui l’importanza della geo-ingegneria [riforestazione, introduzione di particelle nell’atmosfera,…]».
Kyoto rappresenta comunque un utile strumento di negoziazione e d’incitamento. Ad esempio, spiega Jorge E. Viñuales, «il fatto di lanciare il movimento, di dire che le emissioni comportano un aumento dei costi e una riduzione della competitività nei prossimi 10-15 anni ha permesso di spingere il settore privato verso una maggiore efficienza». Kyoto consente inoltre agli Stati di giustificare decisioni a volte sgradevoli per le imprese, invocando il modo di agire internazionale.
Il Protocollo è anche uno strumento diplomatico. La Cina e i paesi emergenti lo utilizzano ad esempio per spingere i paesi industrializzati a impegnarsi per primi. E il Canada e l’Unione europea (con la Svizzera) si rifiutano di ridurre unilateralmente la loro competitività, se i grandi produttori di gas nocivi non si danno da fare. Una situazione che spiega, in buona parte, il blocco attuale.
Segnale non chiaro
Il vuoto giuridico atteso dopo il 2012 si tradurrà con l’assenza di un segnale chiaro che permetterebbe all’economia di fare le scelte giuste in materia di investimenti energetici e industriali. Per Jorge E. Viñuales, questa mancanza d’impegno da parte degli Stati inciterà poi le aziende a esercitare pressioni affinché venga limitato il peso della regolamentazione internazionale in materia di riduzione delle emissioni.
I paesi elencati nell’Allegato I, le cui emissioni alla fine del 2012 saranno superiori a quelle del 1990, violerebbero teoricamente i propri impegni. Kyoto prevede tuttavia tre meccanismi di flessibilità. Il più noto è lo scambio dei diritti di emissione, un sistema che prevede di acquistare il diritto di emettere più GES dai paesi che al contrario emettono meno delle quote previste.
Questo meccanismo, assieme agli altri strumenti previsti dal Protocollo, perdurerà grazie al consolidato sistema di scambio europeo, prevede Viñuales.
Tre scenari
Il professore del Graduate Institute ha già formulato tre scenari post Kyoto, che non prevedono un Kyoto parte 2.
«Il primo, abbastanza probabile, è un ritorno alla convenzione quadro, i cui obblighi non vincolanti saranno precisati dalla Conferenza delle Parti [della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici]. Ciò creerà un quadro sostanziale, non obbligatorio, ma capace di fornire un segnale forte, internazionale e ampiamente armonizzato al settore privato».
L’altra possibilità è la strada dei diritti dell’uomo. In altre parole, si utilizzeranno gli strumenti e i meccanismi propri a questo corpo normativo per ottenere indennizzi e compensazioni da parte dei grandi produttori di GES. Una via che attualmente è al vaglio dell’Alto Commissariato dell’ONU per i diritti umani, indica Jorge E. Viñuales.
Il terzo scenario prevede infine «un mosaico di regolamentazioni internazionali senza coordinamento o obblighi comuni», spiega il professore. Secondo lui, si potrebbe anche immaginare un mix dei tre scenari. L’appuntamento di Durban in dicembre permetterà, forse, di fare un po’ più di chiarezza.
Protocollo: In vigore dal 2005, il Protocollo di Kyoto (sottoscritto nell’omonima città giapponese nel 1997) è un accordo aggiuntivo della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici del 1992, un trattato che punta a ridurre il riscaldamento climatico e a far fronte alle sue conseguenze.
Obiettivi: Kyoto è l’unico strumento giuridicamente vincolante in ambito climatico. Impegna 37 paesi industrializzati a ridurre entro il 2012 le emissioni del 5,2% rispetto ai valori del 1990. L’obiettivo per la Svizzera, che non sarà raggiunto, è una riduzione dell’8%.
Negoziati. Durante la 16. Conferenza sul clima delle Nazioni Unite, nel dicembre 2010 a Cancun, le parti hanno deciso di proseguire nel processo multilaterale di negoziati e di rimandare le trattative su Kyoto a quest’anno. Sarà tuttavia impossibile lanciare una seconda fase di riduzione entro la fine del 2012, ovvero al momento in cui scadrà il Protocollo di Kyoto.
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