Como plebiscitos moldaram o projeto europeu
A Suíça não é o único país a votar sobre a Europa. Durante o último meio século, eleitores de quase 30 países foram convidados dizer "sim" ou "não" à integração europeia. Enquanto isso, estão em curso esforços para estabelecer um processo de referendo pan-europeu.
Como de costume, o debate político que precede o plebiscito de 27 de setembro na Suíça sobre o acordo regendo o trabalho com a União Europeia (UE) é bastante acirrado.
O cartaz da campanha contra a UE mostra um trabalhador usando um cinto cravejado com estrelas da UE enquanto esmaga o mapa vermelho e branco da Suíça com seu largo traseiro.
As forças por trás da iniciativa de referendo defendem níveis de imigração mais “moderados” e, com esta imagem, tentam mostrar as pressões colocadas no mercado de trabalho suíço por um acordo de livre circulação assinado com Bruxelas há mais de 20 anos.
Desde então, vários aspectos do acordo têm sido objeto de debate, tanto pelo parlamento quanto pelo povo. Na época, 67,5% dos eleitores aprovaram o acordo. Mas várias ampliações, especialmente em relação aos novos estados membros da UE na Europa Central, obtiveram maiorias mais reduzidas de 53 a 59% nos votos populares durante os anos 2000.
Em 2014, uma iniciativa de referendo para limitar a livre circulação denominada “iniciativa de imigração em massa” conquistou uma vitória mais apertada, desencadeando uma série de esforços para afinar o delicado contrato institucional entre Bruxelas e Berna. Foram estas mudanças que estimularam o referendo de 27 de setembro, e esta será a 12ª vez na história da Suíça que o povo decidirá a questão europeia.
“A Suíça é muito europeia e Europa se tornou mais suíça”
“Nenhum outro país na Europa oferece tantas ferramentas e procedimentos para o envolvimento direto dos cidadãos na tomada de decisões como a Suíça”, diz Zoltan Pallinger, professor de ciências políticas na Universidade Andrassy em Budapeste.
Junto com colegas de toda a Europa, Pallinger contribuiu para um relatório abrangenteLink externo encomendado pela Comissão Europeia para avaliar a aplicação futura da democracia direta na Europa e sobre temas europeus. “Quando se trata da UE, a Suíça é de fato muito europeia, e a Europa tornou-se muito mais suíça”, diz Pallinger, referindo-se ao fato de quase 30 países terem realizado votações nacionais sobre questões de integração desde 1972.
O precursor da atual UE (que recebeu seu nome em 1993) foi a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, estabelecida em 1952, e a Comunidade Econômica Europeia (1957). Os fundadores deste processo, que visava evitar qualquer recorrência dos conflitos que resultaram nas Guerras Mundiais, não estavam interessados em incluir os cidadãos diretamente no processo. Seu projeto era dirigido contra os sentimentos nacionalistas que haviam levado à violência no passado, um objetivo que gozava de grande legitimidade entre a maioria dos europeus do pós-guerra.
No entanto, no início dos anos 60, o presidente francês Charles de Gaulle começou a entender que qualquer integração adicional em nível europeu exigiria a aprovação direta dos cidadãos. “A Europa nascerá no dia em que os diferentes povos decidirem, fundamentalmente, aderir”. Isto exigirá a realização de referendos”, declarou de Gaulle.
Requisito constitucional ou apenas expediência
De fato, foram os franceses que organizaram o primeiro referendo nacional sobre a Europa, em 23 de abril de 1972. Os cidadãos irlandeses, noruegueses, dinamarqueses e suíços também teriam uma palavra a dizer sobre a questão europeia naquele mesmo ano. Após esta abertura europeia inicial à democracia direta, mais e mais pessoas começaram a ter a oportunidade de se tornar tomadores de decisão.
“Temos visto tipos e lógicas diferentes quando se trata de referendos europeus”, diz o pesquisador da Universidade de Zurique Fernando Mendez, um dos coautores do estudo da Comissão Europeia. “Muitos votos são constitucionalmente necessários, por exemplo, na Irlanda, enquanto outros são simplesmente uma expediência, por exemplo, quando um país quer se tornar membro”.
Outros processos de votação, desencadeados por uma iniciativa de cidadãos ou oferecidos por um governo sob pressão, como quando o primeiro ministro britânico David Cameron decidiu realizar um plebiscito consultivo que levou a Brexit, “são muito mais complicados”, diz Fernandez. “Os resultados podem ser passíveis de várias interpretações políticas”.
Em geral, a maioria de cerca de dois terços dos referendos nacionais sobre a Europa aprovou as etapas de integração propostas ao longo da história.
“Encontramos pelo menos três grandes vantagens de deixar os cidadãos decidirem sobre a Europa”, diz Alois Stutzer, professor de economia política da Universidade de Basileia. “O projeto europeu ganha legitimidade, o caminho da integração está de acordo com as preferências do povo, e os cidadãos se tornam conhecedores da questão”. Sobre este último ponto, a pesquisa de Stutzer mostrou que um cidadão suíço médio está melhor informado sobre algumas questões europeias do que um membro médio do parlamento alemão.
Mas, como muitos estudiosos de assuntos europeus, Stutzer acolheria de bom grado o estabelecimento de um processo de referendo pan-europeu.
“Tal processo de votação popular transnacional fortaleceria claramente a UE e a tornaria mais capaz de lidar com grandes desafios globais”, diz ele.
Ou como o correspondente irlandês da UE Dan O’Brien observou, tal projeto poderia também “injetar uma dose de drama humano no mecanismo tecnocrático da integração da UE”.
O futuro da Europa e da moderna democracia direta
O 62º referendo nacional sobre uma questão europeia na Suíça, marcado para ocorrem em 27 de setembro de 2020, acontece durante outro momento decisivo da história europeia. Este ano, o bloco de 27 países-membros espera concluir o doloroso processo que levará ao Brexit. Também se espera avançar com a Conferência sobre o Futuro da Europa, o primeiro processo de revisão constitucional desde a Convenção sobre o Futuro da Europa de 2002-2003.
“Queremos incentivar a participação ativa dos cidadãos neste processo”, disse a secretária de Estado croata para Assuntos Europeus, Andreja Metelko-Zgombić, ao lançar a conferênciaLink externo no início deste verão. E, no entanto, apesar das razões normativas e empíricas para utilizar o processo de referendo na política europeia, muitos líderes políticos, principalmente entre os campos políticos dominantes dos socialdemocratas e conservadores, ainda estão céticos quando se trata de compartilhar o poder sobre a Europa com os eleitores.
Há duas décadas, a Convenção sobre o Futuro da Europa, ela mesma consequência de um voto popular que foi o “não” irlandês ao Tratado de Nice, discutiu todo um conjunto de iniciativas e ferramentas de referendo a serem introduzidas ao nível da UE. No final, a maioria dos membros da ConvençãoLink externo votou a favor dessas reformas, enquanto o presidente da Convenção, o ex-presidente francês Valéry Giscard D’Estaing, agindo pelos interesses dos governos dos estados membros, vetou a moção.
Em vez disso, Giscard d’Estaing sugeriu o estabelecimento de uma ferramenta de iniciativa cidadã pan-europeia, pela qual um milhão de cidadãos de pelo menos sete estados membros diferentes poderiam unir forças para propor legislação à Comissão Europeia, um “pequeno passo rumo à democracia direta transnacional”, como descreve Maja Setäla, professora de ciência política na Universidade de Turku, na Finlândia.
Desde sua criação em 2012, foram lançadas cerca de 100 Iniciativas dos Cidadãos EuropeusLink externo. Uma das primeiras propostas desse tipo previa que a Comissão Europeia acabasse com a livre circulação com a SuíçaLink externo, algo que os próprios suíços decidirão em 27 de setembro.
A livre circulação de pessoas se aplica entre a Suíça e os Estados membros da União Europeia (UE). Ela permite aos cidadãos da UE viver, trabalhar e estudar na Suíça, sujeitos a determinadas exigências, enquanto os cidadãos suíços podem fazer o mesmo na UE.
O Acordo sobre a Livre Circulação de Pessoas (AFMP, na sigla em inglês) é um dos sete acordos bilaterais que a Suíça e a UE negociaram como um pacote conhecido como “Bilaterals I”. Bilaterals I dá às empresas suíças acesso direto ao mercado europeu.
Se o AFMP for rescindido, os outros seis acordos deixam automaticamente de ter validade em virtude do que é conhecido como a “cláusula de guilhotina”. Por causa da crise do vírus corona, a livre circulação de pessoas foi temporariamente restringida.
A proposta do referendo visa acabar com a livre circulação de pessoas com a UE. Se a iniciativa for aprovada, o Conselho Federal deverá negociar com a UE uma forma de rescindir a AFMP dentro de doze meses.
Se estas negociações falharem, o Conselho Federal deverá rescindir unilateralmente o AFMP dentro de mais 30 dias. Neste caso, a cláusula de guilhotina seria aplicada e os outros seis acordos do pacote Bilaterals I deixariam automaticamente de ter validade.
A iniciativa também proíbe a Suíça de assumir quaisquer novas obrigações internacionais que concedam liberdade de circulação a cidadãos estrangeiros.
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