“Estamos testemunhando um retrocesso progressivo da democracia”
A Comissão de Veneza é um dos órgãos jurídicos mais importantes da Europa. Teoricamente, é apenas um órgão consultivo, mas, na prática, é ele que define os fundamentos do direito no continente. Veja a entrevista com sua vice-presidente suíça.
A Comissão de VenezaLink externo, ou Comissão Europeia para a Democracia através do Direito (nome oficial), foi criada em 1990 pelo Conselho da Europa, a fim de auxiliar os novos Estados do Leste Europeu com questões constitucionais.
Oficialmente, a Comissão é apenas um órgão especializado do Conselho da Europa, mas na realidade é a principal organização mundial que trata de questões constitucionais e jurídicas. Ela também apresenta a vantagem de poder emitir pareceres rapidamente, se a questão ainda for politicamente relevante. O ex-presidente da Comissão, Jean-Claude Juncker, chamou o órgão de “a brigada de incêndio constitucional da Europa”.
Regina KienerLink externo, professora de direito na Universidade de Zurique, é membro da Comissão de Veneza desde 2013. No ano passado, assumiu a vice-presidência do órgão, que é rotativa e muda a cada dois anos.
swissinfo.ch: A Comissão de Veneza foi criada após a queda da Cortina de Ferro para fornecer “assistência jurídica de urgência em matéria constitucional” às novas democracias do antigo bloco do Leste. Ela ainda é necessária atualmente?
Regina Kiener: A quantidade de solicitações de pareceres especializados fala por si só. A Comissão se reúne quatro vezes por ano, e, somente na atual sessão de primavera, nós temos 16 relatórios de especialistas em andamento, solicitados por 11 Estados. Entre eles, alguns não são membros do Conselho da Europa, como o Quirguistão e o Cazaquistão.
A Comissão é discreta. Na Suíça, particularmente, ninguém ou quase ninguém a conhece. Isso não é surpreendente, considerando que ela tem participado de praticamente todos os desenvolvimentos políticos importantes no continente desde 1990?
É verdade, não se fala sobre a Comissão aqui, seja na esfera política ou midiática. Isso provavelmente se deve ao fato de ela ter fornecido apenas um relatório sobre a Suíça, sobre uma proposta do cantão de Ticino, em 2001.
Em que situações a Comissão poderia emitir um parecer sobre a Suíça?
A Comissão não pode emitir um parecer por iniciativa própria, ou seja, a solicitação precisaria vir da Suíça. No entanto, é pouco provável que, neste país, um projeto legislativo ou uma iniciativa constitucional seja submetida a uma comissão internacional de especialistas.
A outra possibilidade é que o Conselho da Europa solicite um parecer. Eu não conheço a política do Conselho da Europa, mas certamente há outras prioridades que não incluem examinar a conformidade de projetos legislativos em uma democracia que funciona.
Nitidamente, a perícia da Comissão ainda é necessária na Europa Central e Oriental. É possível observar um retrocesso do ponto de vista jurídico?
Na minha opinião, não podemos falar de um retrocesso geral dos padrões da democracia e do Estado de direito. O número de pareceres solicitados não deve ser mal interpretado.
Assim, nos últimos anos, temos recebido mais solicitações do sudeste europeu, principalmente da Albânia. Esses países têm um grande interesse em promover certas reformas, porque pretendem ser aceitos na União Europeia a longo prazo, por exemplo.
Além disso, trinta anos após o fim da Guerra Fria, é possível observar quais elementos constitucionais dos anos de 1990 funcionaram e quais não funcionaram. Vários Estados estão reformando seu sistema judiciário. Alguns, como a Geórgia e a Albânia, estão passando de um sistema de governo presidencial para um sistema parlamentar.
Mas ainda há desenvolvimentos discutíveis, ao menos em certos países.
Existem casos isolados, certamente. Alguns Estados já foram objetos de fortes críticas dentro da União Europeia, ao ponto de implantarem seu próprio mecanismo de Estado de direito. O que observamos nesses países é uma erosão das instituições democráticas na esfera da legislação, principalmente quando a justiça se encontra enfraquecida ou o direito de voto restrito. É um retrocesso progressivo da democracia.
Tais processos são, no fim, de natureza política. Isso não levanta o questionamento sobre a politização dos procedimentos da Comissão?
A Comissão é um órgão de especialistas, sem agenda política. Seu poder de persuasão resulta de sua própria natureza. Ela não pode agir por iniciativa própria, mas apenas sob a demanda de agentes políticos selecionados. É preciso que uma necessidade tenha sido identificada, seja por um Estado membro, seja no Conselho da Europa.
Alguns Estados, sobretudo aqueles nos quais a Comissão identificou problemas que dizem respeito ao Estado de direito, acusam o órgão de ser politicamente instrumentalizado.
A Comissão atua em um âmbito extremamente sensível. Se trata das competências centrais dos Estados: como se organiza o governo, a justiça, os partidos políticos? Esses são os aspectos essenciais da soberania e da autonomia dos Estados. Nossa abordagem dessas questões deve ser apolítica, senão a Comissão perde sua força de persuasão.
Vejamos brevemente o exemplo da Hungria. De início, a posição crítica adotada pela União Europeia em relação à Hungria também se baseou nos trabalhos da Comissão de Veneza. Em que medida a Comissão influencia a União Europeia?
É interessante apontar que a União Europeia jamais solicitou um parecer sobre algum de seus Estados membros, mesmo que, teoricamente, ela pudesse fazê-lo. Eu vejo isso como uma forma de divisão do trabalho. A União Europeia é um órgão político, a Comissão de Veneza é um grupo de especialistas jurídicos independentes. Ao se fundamentar em seus trabalhos, a UE pode formular suas exigências com base em um conhecimento especializado neutro.
O mesmo mecanismo também se aplica quando se trata de avaliar o nível de respeito ao Estado de direito e à democracia em um país que deseja entrar na UE.
A Bielorrússia, que não faz parte do Conselho da Europa, flerta cada vez mais com o autoritarismo. Como a Comissão auxilia esse país?
A Bielorrússia é um membro associado. Dessa forma, pode solicitar pareceres. O que é interessante é que a Comissão produziu uma dezena de pareceres entre 1996 e 2012. Inicialmente, foram solicitados pelo parlamento bielorrusso, principalmente sobre questões constitucionais.
A partir de 2006, no início do terceiro mandato de Alexandre Lukaschenko, as coisas mudaram: agora, é principalmente o Conselho da Europa que demanda da Comissão, sobretudo em relação à liberdade de associação e de expressão. Atualmente, estamos preparando um relatório acerca das medidas penais tomadas contra manifestantes pacíficos e de oposição no país.
Nos últimos anos, a Comissão se abriu a países da Ásia Central, do Magrebe e até mesmo da América Latina. Em que medida se trata de uma manifestação do soft power europeu?
A Comissão de Veneza não possui nenhum poder coercitivo, tampouco possui mecanismos de controle, e seus relatórios não são vinculantes. No entanto, ainda podem se tornar politicamente relevantes. É o caso de quando servem de estímulo – seja no que diz respeito à avaliação do Estado de direito para a admissão de novos membros da UE, seja quando se trata de obter financiamentos de instituições internacionais que exigem que certos critérios democráticos ou de respeito ao Estado de direito sejam cumpridos.
O melhor exemplo é a legislação anticorrupção da Ucrânia. A comunidade internacional pressionou o país para implantar um tribunal anticorrupção. No entanto, o parlamento ucraniano se recusou a adotar as recomendações do relatório da Comissão. Isso levou o Banco Mundial, o FMI e o G8 a suspenderem um pagamento até que o país tivesse colocado em prática as recomendações. Afinal, eram 4 bilhões de dólares que estavam em jogo.
Ainda assim, é importante relembrar que a Comissão não tem nem a intenção nem o dever de harmonizar os sistemas jurídicos dos Estados membros. Isso não serviria de nada, já que cada Estado se constitui de forma diferente. Esses conjuntos de regras são muito sutis e não é possível transferir arbitrariamente as normas do direito. É preciso levar em consideração o país e o contexto. E é justamente essa abordagem que contribui para a aceitabilidade do nosso trabalho.
A juíza federal Monique Jametti é membro suplente da Comissão de Veneza. Nesse caso, uma juíza suíça influencia o direito da UE?
Vou te decepcionar. Isso me parece muito improvável. Os pareceres da Comissão podem ter um impacto sobre as políticas de certos atores no interior da União Europeia, mas eles não influenciam o direito dentro da União. Além disso, qualquer que seja sua profissão principal, todos os membros e membros suplentes da Comissão são especialistas técnicos, que não possuem pautas políticas.
Adaptação: Clarice Dominguez
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