Берн, Лондон, вопрос суверенитета и перспективы отношений с ЕС

Швейцария и Британия хотят сохранить как свой суверенитет, так и доступ к внутреннему рынку услуг и товаров Евросоюза.

Теперь, когда Великобритания опубликовала свой спорный закон «О порядке доступа к внутреннему рынку», так называемый «жесткий» Брексит становится все более вероятным. В Швейцарии схожие проблемы. Запланированное к подписанию так называемое «Рамочное соглашение» с ЕС многими уже давно считается пустой тратой времени. Дипломат и ученый Михаэль Амбюль (Michael Ambühl) высказывает свое личное мнение по такому деликатному вопросу, как государственный суверенитет и экономические выгоды кооперации с ЕС.

С помощью закона «О внутреннем рынке» (Internal Market Bill) британское правительство хочет ограничить власть Брюсселя на суверенной территории Королевства. Тем самым Евросоюз будет иметь куда меньше возможностей в плане регулирующего вмешательства в порядок функционирования британского внутреннего рынка. Поэтому сейчас в ходе текущих британских дебатов по Брекситу на первый план вышел вопрос о допустимой степени вмешательства с материка в дела туманного Альбиона, а также вопрос о том, что в обмен получит Великобритания в сфере доступа на рынок ЕС.

Обсуждаемый в настоящее время британский законопроект (в случае его принятия) будет даже нарушать международное право — но это уже другая история. Куда важнее сейчас обратить внимание на тот факт, что в настоящее время Швейцария и ЕС также ведут переговоры по модальностям своей будущей кооперации, а в центре стоит так называемое «Рамочное соглашение», регулирующее решение важнейших базовых институционально-нормативных вопросов их двусторонних отношений. Вопрос о поиске сбалансированного среднего пути между защитой суверенитета и доступом к такому выгодному европейскому рынку также находится в центре внимания общественных дебатов в Конфедерации.

Сравнимы ли эти два случая — Великобритания и Швейцария? Ответ — и да, и нет. С одной стороны, между швейцарской и британской ситуациями есть явные и значительные различия. Во-первых, объем «административного ресурса» у двух стран не одинаков, а он напрямую влияет на устойчивость и силу их переговорных позиций. Во-вторых, их исторический опыт (империя, над которой не заходит солнце, и маленькая горная страна, не имеющая даже выхода к морю) также напрямую влияет на самооценку соответствующих политических акторов. И, в-третьих, значительную роль играет внешнеполитический статус этих стран (государство-участник ЕС и государство, не являющееся членом Евросоюза), который создает разные отправные точки и исходные позиции для переговоров.

С другой стороны, у Швейцарии и Великобритании есть и много общего. Во-первых, обе страны обладают привычкой автоматически, при каждом удобном случае начинать беспокоиться о судьбе своего суверенитета. Под этим я имею в виду подход к определению характера регулирования процедур государственного управления, которые — с учетом обязательного международного права и прочих политических ограничений — позволяют или не позволяют принимать решения на основе принципа полного или частичного суверенитета и самоопределения. 

Во-вторых, я имею виду дух либерализма и свободной торговли: Швейцария и Великобритания, в отличие от стран Средиземноморья, традиционно придают приоритетное значение руке рынка, а не государственному вмешательству в порядок работы рыночной экономики. В-третьих, очень важным и общим для них фактором является системное намерение, не будучи членом ЕС, обеспечить все-таки себе наличие исправно функционирующего механизма сотрудничества со своим важнейшим торговым партнером, то есть с Евросоюзом. Как раз последний аспект и делает сравнение переговоров и консультаций, ведущихся сейчас с ЕС Берном и Лондоном, столь интересным.

Подиумная дискуссия «После Брексита»

28 октября 2020 года портал SWI swissinfo.ch выступит модератором дискуссионного форума «За пределами Brexit — будущее британо-швейцарских торгово-экономических отношений» (Beyond Brexit — The Future of CommerceВнешняя ссылка), посвященного влиянию Брексита на торговлю Лондона со Швейцарией. Мероприятие пройдет в Цюрихе и будет транслироваться в прямом эфире Британско-швейцарской внешнеторговой палатой (The British‑Swiss Chamber of CommerceВнешняя ссылка). 

В состав участников дискуссии входят Андреа Мехлер (Andrea Maechler), член правления Швейцарского национального (центрального) банка, Лиам Фокс (Liam Fox), бывший министр торговли Великобритании, Фиона Карлин (Fiona Carlin), генеральный директор консалтинговой компании Baker McKenzie EMEA, и Михаэль Амбюль (Michael Ambühl), бывший главный переговорщик Берна с ЕС.

Исходный тезис дискуссии: в скором времени на мировом рынке появятся две крупные финансовые площадки, находящиеся за пределами ЕС и имеющиеся схожие экономические интересы. Приведет ли это к их конкуренции или к более тесному сотрудничеству между Швейцарией и Великобританией, и какое влияние их отношения окажут на обе страны, на остальную Европу и на мир?

Брюссель, разумеется, хочет отстоять единство и целостность своего внутреннего рынка, прибегая к двум основным мерам. С одной стороны, это так называемые правила level playing field, то есть имеются в виду справедливые, находящиеся на одном уровне условия конкуренции, которые определяют порядок доступа на рынок ЕС товаров и услуг, в том числе и из-за пределов этого рынка, а также, во-вторых, Брюссель настаивает на создание эффективного механизма урегулирования разногласий и споров. Это как раз то, что Евросоюз требует и от Лондона, и от Берна.

Брюссель хочет предотвратить ситуацию, при которой одна из сторон имела бы все права и выгоды, увертываясь при этом от обязанностей и негативных аспектов. Пока тут возражений нет. Однако из этих двух требований вытекают две основные проблемы, и на это указывают многие в Швейцарии. Во-первых, заранее соглашаясь с будущими, еще не принятыми, новыми и неизвестными нормами и правилами, действующими в ЕС, третьи страны поставят тем самым под вопрос свой суверенитет. Так? Да, но тут необходимо принять во внимание два аспекта. 

Это положение (автоматическая имплементация европейских правовых новелл) применяется в случае со Швейцарией а) только к точно определенной области, уже урегулированной соответствующим двусторонним соглашением, что заметно ограничивает сферу применения этой нормы, и б) Великобритания, Швейцария и ЕС имеют в целом общие взгляды на характер рамочных условий их кооперации, поэтому-то возможные разногласия могут и не оказывать существенного негативного влияния на положение в области национального суверенитета как Швейцарии, так и Великобритании.

Однако этот прагматичный подход должен быть дополнен опцией, позволяющей третьей стороне (Соединенному Королевству или Швейцарии) отклоняться в определенных областях от существующих европейских норм в случаях, если эти нормы затрагивают жизненно важные интересы этих стран. В ходе переговоров по Брекситу проблема обеспечения «равных условий конкуренции» фокусируется прежде всего на правилах предоставления государственных субсидий системным отраслям экономики. 

В случае Швейцарии вопрос легального уклонения от европейских норм выглядит куда шире, поскольку он касается всех уже подписанных и действующих билатеральных соглашений ЕС и Швейцарии. Вторая проблема касается механизма урегулирования споров. Брюссель требует, чтобы некий предполагаемый Арбитражный суд, прежде, чем выносить свое решение, обращался в Европейский суд с просьбой вынести свое обязательное для исполнения решение по данному спорному пункту. 

Это требование также является потенциальной проблемой, поскольку оно подрывает саму суть концепции арбитражного суда, а именно лишает этот суд независимости. Но и здесь прагматические решения уже разработаны. Но что делать, если переговоры заблокированы или зашли в тупик? Опыт показывает, что та или иная сторона только тогда настроена на переговоры, если у нее есть право и возможность в любое время покинуть стол переговоров, или, другими словами, если у нее есть «лучшая альтернатива соглашению, которое могло бы быть достигнуто в ходе покинутых ею переговоров», на птичьем языке дипломатов: Best Alternative To a Negotiated Agreement.

Что будет поставлено на карту, в случае если одна из сторон не заключит вообще никакого договора (по крайней мере, временно)? Брюссель потеряет меньше, чем Лондон или Берн, потому что ЕС меньше зависит от хороших отношений с двумя куда более мелкими партнерами, чем наоборот. Но тут между Берном и Лондоном есть интересная разница. Нет сомнений в том, что Великобритания в силу своей демографической, экономической и военной мощи в целом обладает куда более сильными позициями, нежели Швейцария. Однако в данном конкретном случае дело обстоит как раз наоборот. 

Если переговоры между Лондоном и Брюсселем потерпят неудачу, то тогда Великобритания не получит иного доступа на рынок ЕС, кроме как через систему ВТО (каковой доступ является само собой разумеющимся для всех членов этой организации). В случае Швейцарии 120 уже действующих двусторонних соглашений продолжат существовать, даже если единства мнений по Рамочному соглашению достичь так и не удастся. Конечно, было бы лучше — по разным причинам — иметь систему двусторонних соглашений, получающую, как компьютерная система, регулярный «апдейт», но доступ к рынку ЕС на основе существующих соглашений все равно существовал бы. 

Конечно, ЕС способен прекратить их действие, но денонсация кажется тут довольно маловероятной опцией, так как Евросоюз также извлекает довольно значительную выгоду из двусторонних торгово-экономических отношений со Швейцарией. В заключение можно только понадеяться, что эти соображения останутся академическими упражнениями в области политологии и что все стороны найдут все необходимые взаимоприемлемые решения. При условии творческой гибкости и доброй воли решение этой задачи вполне могло бы находиться в пределах возможного.

Михаэль Амбюль

Карьерный дипломат, прошел большой путь на важных дипломатических должностях за рубежом и в центральном аппарате МИД, стал в 2013 году профессором в области методологии ведения переговоров и управления конфликтами в швейцарской Высшей технической школе в Цюрихе (ETH).

Сыграл ключевую роль в переговорах по заключению двусторонних соглашений между Швейцарией и ЕС, которые охватывали самый широкий круг вопросов – от режима свободного передвижения и трудоустройства между ЕС и Швейцарией до урегулирования кооперации Берна и Брюсселя в таких областях, как транспорт, защита окружающей среды, пенсии, образование.

Взгляды, выраженные в данной статье, принадлежат исключительно автору и не обязательно отражают позицию редакции SWI Swissinfo.

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров