Возможен и нужен ли в Швейцарии импичмент?
«Процедура импичмента могла бы успокоить в Женеве кипение возмущенного разума», — считает швейцарский эксперт, анализируя дело Пьера Моде.
Для Швейцарии картина эта и в самом деле непривычная: политик, фактически находящийся под следствием в связи с подозрениями в коррупции и злоупотреблением служебным положением, несмотря ни на что, продолжает упорно цепляться за свое кресло. Намёки, а то и прямые рекомендации уйти в отставку, звучащие в его адрес со стороны собственных коллег по партии и правительству, влетают ему в одно ухо и вылетают из другого. Такая кафкианская ситуация просто не могла бы сложиться в городе Кальвина (а речь идет, разумеется, о деле Пьера Моде) при условии наличия в законодательстве кантона возможности провести процедуру импичмента, то есть отрешения от власти или снятия с должности. Но такой процедуры в Женеве нет.
Зато есть она есть, например, в России. Там инициируемая парламентом юридическая процедура импичмента (лишения главы государства его полномочий) пока запускалась только трижды (два раза в 1993 году, а затем в 1999 году), и каждый раз — в отношении Бориса Ельцина. В соответствии с современным законодательством эта процедура регулируется ст. 93 Конституции. Процедура предусматривает выдвижение Государственной Думой обвинения в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления. Процедура должна сопровождаться заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления, а также заключением Конституционного Суда. Решение об отрешении главы государства от должности принимает Совет Федерации.
Показать больше
Глава Женевы «горит» на строительных проектах
Тоже самое и в США: соверши президент Соединённых Штатов преступление, и у парламента будут законное право и законные инструменты, которые позволят отстранить его от должности. И хотя сама процедура импичмента в США тоже еще ни разу не доводилась до конца, сейчас о такой опции в связи с Дональдом Трампом заговаривают всё чаще и все охотнее. В Швейцарской же Конфедерации ничего подобного на федеральном уровне не существует. Семь членов правительства избираются здесь парламентом сроком на четыре года, и, даже если кто-то из них преступит закон или совершит серьезные проступки, никто не имеет права немедленно вытолкать его из служебного кресла.
За всю 170-летнюю историю существования правительства Швейцарии, Федерального совета, члены кабинета министров только два раза подавали в отставку в связи с возникновением сложных и неоднозначных, в том числе и юридической точки зрения, ситуаций. В 1989 году покинула правительство Элизабет Копп (Elisabeth Kopp). Её обвинили в разглашении служебной тайны, но отставка была добровольной. А в мае 1962 года, перенеся инсульт и утратив способность говорить и писать, объявил об отставке устами своих родных и близких министр финансов Жан Бургнехт (Jean Bourgknecht, 1902-1964Внешняя ссылка).
Чтобы в будущем каким-то образом находить выход из таких форс-мажорных обстоятельств, в 2009 году парламент Швейцарии принял законодательное положение относительно долгосрочной неспособности члена правительства исполнять свои обязанности на случай если, к примеру, у президента или министра возникнут критические проблемы со здоровьем и вообще с дееспособностью.
Избежать злоупотребления импичментом в политических целях
Однако вопрос, что делать с народным избранником, который совершенно здоров и дееспособен, но «не оправдал высокого доверия» либо и вовсе нарушил закон, всё ещё остается в Швейцарии без ответа. «Идея закрепить в Конституции положение о порядке отрешения министра от должности содержит в себе риск политических злоупотреблений. Импичмент могут начать использовать влиятельные группы или лица в своих корыстных политических целях. Поэтому-то на федеральном уровне у нас есть только процедура отставки в результате длительной связанной с состоянием здоровья, неспособностью политика выполнять свою работу», – говорит Паскаль Маон (Pascal MahonВнешняя ссылка), профессор конституционного права Университета города Невшатель.
По его словам отрешение от должности есть процесс деликатный, следует избегать его превращения в политическое судилище. «Если вдруг для отрешения от должности министра, который, как кому-то показалось, больше не находится в гармонии со своими коллегами по правительству, будет достаточно простого парламентского большинства, то тогда такое положение войдёт в жёсткое противоречие с принципами швейцарской политической системы, в рамках которой органы исполнительной власти имеют довольно-таки значительную степень политической автономии».
Импичмент «снизу», или глас народный
Итак, на федеральном уровне в Швейцарии импичмента не существует. Однако мало кто знает, что на уровне субъектов федерации, по крайней мере, в некоторых из них, а точнее, в шести, вполне существуют инструменты и процедуры, позволяющие отстранить от должности политиков (министров и депутатов). Подробности см. в инфобоксе. Эти процедуры можно разделить на два вида: отрешение от должности решением народа и отрешение в результате решения, принятого кантональными органами власти.
В первом случае речь идет о процедуре, введённой с оглядкой на опыт США, в рамках которой у граждан есть возможность выступить с народной законодательной инициативой с предложением о переизбрании парламента или правительства в целом. Если граждане на референдуме поддерживают такое предложение, то тогда правительство распускается, а затем следуют новые выборы.
«Это и есть самая настоящая народная демократия. В её рамках нет никакой необходимости обосновывать причины, по которым власть должна уйти в отставку, просто потому, что такое требование не есть форма какого-то наказания или каких-то санкций, это чисто политическая процедура, манифестация тезиса о том, что вся власть исходит от народа, а этот тезис обжалованию не подлежит», – подчеркивает Паскаль Маон. «Народный импичмент» в Швейцарии произошёл только один раз в 1862 году, когда граждане кантона Аргау на всенародном референдуме потребовали и добились отставки кантонального парламента, принявшего решение предоставить права швейцарского гражданства проживавшим в кантоне евреям.
Импичмент «сверху», или административные санкции
Есть и еще один вид импичмента: так называемый административный. Он действует в четырех кантонах — в Невшателе, Тичино, Граубюндене и Нидвальдене. Его цель состоит в удалении от властных рычагов конкретного человека, доказавшего свою профнепригодность, но не всего руководства в целом. Такое решение может быть обжаловано в суде, и именно к такому методу в настоящее время присматриваются в Женеве, кантоне, уже несколько месяцев увязающем в так называемом «деле Пьера Моде».
Берн: начиная с 1886 года 30 000 граждан могут потребовать переизбрания правительства и парламента кантона.
Шаффхаузен: начиная с 1852 года 1 000 граждан могут потребовать отставки парламента и правительства кантона. В 2000 году в кантоне высказывались именно такие идеи после того, как стало известно, что правительство одобрило акт покупки объекта недвижимости по заведомо завышенной цене. На референдуме, однако, народное большинство отвергло эту идею.
Тургау: начиная с 1869 года 20 000 граждан могут потребовать отставки парламента и правительства и вынести этот вопрос на референдум.
Золотурн: начиная с 1869 года 6 000 граждан могут требовать отставки парламента и правительства и выноса этого вопроса на референдум.
Тичино: начиная с 1892 года здесь действует норма, в соответствии с которой 15 000 граждан могут потребовать от парламента отправить в отставку кантональное правительство.
Ури: начиная с 1915 года 600 граждан имеют право потребовать роспуска того или иного органа кантональной власти и проведения новых выборов.
В отношении Пьера Моде, члена правительства кантона Женева и политика от партии Швейцарских либералов (FDP), ведётся расследование в связи с подозрением относительно возможно допущенного им злоупотребления служебным положением в рамках поездки в Абу-Даби (мы уже сообщали об этом). Разумеется, мы исходим из того, что человек считается невиновным до тех пор, пока обратное не доказано судом. Женевский министр экономики отрицает все предъявленные ему обвинения, хотя и признаёт, что ранее лгал в ответ на вопрос об источниках финансирования своего пребывания в ОАЭ.
Его отставки сейчас требуют многие выборные должностные лица и политики в Женеве, в том числе и в рядах его собственной партии. Но Пьер Моде давлению не поддаётся, отказываясь складывать свои полномочия. Женева (пока) не относится к кантонам, в законодательстве которых предусмотрен легальный политический механизм отстранения от власти. Поэтому сейчас два депутата кантонального парламента требуют пересмотреть законодательство и включить в него возможность запуска процедуры импичмента, с тем чтобы в будущем подобных политических землетрясений здесь больше не случалось.
Основным ориентиром для них служит модель импичмента, действующая в кантоне Невшатель. Модель эта начала работать в 2014 году также в результате скандала, известного как «Дело Энара». Фредерик Энар (Frédéric Hainard), член правительства кантона, против которого был выдвинут ряд обвинений, в том числе и в злоупотреблении властью, отказался поначалу добровольно уйти в отставку, чем вверг кантон в серьезный институциональный и политический кризис.
В итоге Фредерика Энарда «дожали», и он ушел, однако парламентская комиссия, расследовавшая его дело, решила не останавливаться на достигнутом и потребовала создания правовых основ официальной процедуры отстранения политика или депутата от власти (выборной должности). Вынесенные на референдум соответствующие правовые нормы получили позже согласие 90% граждан кантона Невшатель.
Чтобы избежать политических злоупотреблений, в созданной в кантоне «инструкции к применению» инструмента под названием «импичмент» тщательнейшим образом были прописаны все возможные опции и случаи: так, выборный представитель власти может быть отстранён от должности только по таким серьезным причинам, как постоянная нетрудоспособность, грубые должностные нарушения или нанесение вреда репутации политических институтов как таковых, включая, разумеется, и элементарную уголовную судимость. Решение о временном отстранении от должности или об отставке должен принимать кантональный парламент большинством в три четверти голосов депутатов.
Охладить «кипящий разум»
Профессор Паскаль Маон не может сказать, будут ли законодательно закреплённые процедуры импичмента оказывать профилактическое, превентивное воздействие. При этом он задается вопросом: а как развивалась бы ситуация в Женеве вокруг «дела Моде», существуй в кантоне хотя бы теоретически инструмент отстранения политиков от должности? Не охладила бы такая опция излишне «кипящие» умы местного политического бомонда?
Показать больше
Как в Швейцарии чтут Уголовный кодекс?
«В отсутствие официальной процедуры импичмента все дела такого рода неизбежно оказываются в прессе. СМИ вместе с политиками начинают давить, стремясь подтолкнуть главного героя к добровольному уходу. А вот существуй процедура импичмента — и достаточно было бы начать её для того, чтобы уже заметно сгладить волны. Обвиняемое политические лицо было бы без лишнего шума отстранено от исполнения своих должностных обязанностей, а это позволило бы спокойно дожидаться решения суда».
На федеральном уровне парламентарии уже два раза предлагали ввести процедуру импичмента: в 1998 году предлагалось предусмотреть возможность отстранения от должности министра федерального кабинета «снизу», в соответствии с волей народа, а в 2010 году обсуждалась возможность отстранять выборных чиновников и политиков на основании административного решения. И обе эти парламентские инициативы были значительным большинством голосов отклонены обеими палатами парламента.
В конечном итоге Паскаля Маона отсутствие этого политического инструмента в Швейцарии на национальном уровне беспокоит не особенно, ведь здесь правительство, Федеральный совет, избирается не напрямую народом, а парламентом, а парламент, равно как и другие члены правительства, имеет куда больше влияния и возможностей для того, чтобы подтолкнуть того или иного министра к отставке.
«Я думаю, что как раз на федеральном уровне давление, которое оказывается на политиков, куда сильнее, чем где бы то ни было. На уровне же кантонов ситуация выглядит иначе: там члены правительства избираются напрямую народом, а такой политик скорее будет склонен игнорировать „сигналы“ парламентариев или своих коллег по кантональному кабинету, которым вдруг придет в голову идея сместить его с должности».
Ну а если все-таки федеральное правительство «не оправдает доверия»?
На случай возникновения в работе Федерального совета (правительства Швейцарии) действительно серьёзной системной проблемы, решить которую «в рабочем порядке» не представляется возможным, законодательство Конфедерации предусматривает три сценария:
Первый сценарий. Парламент дожидается следующих парламентских выборов. Они проводятся каждые четыре года. Новый состав правительства избирается затем, месяц спустя, обеими палатами депутатов нового созыва. И они могут просто взять и не переизбрать некоторых «проштрафившихся» министров (федеральных советников). Так произошло в 2007 году с министром от правоконсервативной Швейцарской народной партии (SVP/UDC) Кристофом Блохером (Christoph Blocher), который четыре года был членом правительства, а затем не был переизбран, поскольку депутаты посчитали, что, работая в кабинете, он постоянно и «злостно» нарушал принцип коллегиальности управления.
Второй сценарий. В составе парламентских служб есть комитеты, отвечающие за обеспечение депутатской неприкосновенности (как этот статус появился в Швейцарии, читайте здесь). Если эти два комитета вместе высказываются в пользу лишения члена кабинета министров статуса неприкосновенности, то тогда они, фактически, дают добро на запуск следственных мероприятий в отношении данного лица, или же на открытие уголовного дела против данного федерального советника (министра). Одновременно комитеты могут рекомендовать Федеральному собранию в составе обеих палат парламента (большой и малой) принять решение о временном отстранении данного министра от должности.
Третий сценарий. Еще один сценарий связан с прямой демократией. Избиратели на референдуме вполне могут принять народную законодательную инициативу с предложением полного пересмотра Федеральной конституции. Вполне возможно, что такая инициатива может быть инициирована как раз очень серьёзным недовольством народа работой правительства. После положительного исхода референдума парламент и правительство объявляются тогда распущенными, назначается дата проведения досрочных выборов.
Затем новый парламент избрал бы новый кабинет министров, который в Швейцарии, как правило, хотя и не всегда, рекрутируется из числа депутатов. Такая инициатива действительно однажды выдвигалась праворадикальными (фашистскими) силами в 1935 году, но она была отклонена со значительным преимуществом голосов «против». Инициаторы намеревались создать в Швейцарии тоталитарную систему по образцу фашизма в Италии и национал-социализма в Германии. Почему Швейцария не поддалась «коричневому соблазну»? Читайте в этом материале.
Русскоязычную версию материала подготовила Людмила Клот.
В соответствии со стандартами JTI
Показать больше: Сертификат по нормам JTI для портала SWI swissinfo.ch
Обзор текущих дебатов с нашими журналистами можно найти здесь. Пожалуйста, присоединяйтесь к нам!
Если вы хотите начать разговор на тему, поднятую в этой статье, или хотите сообщить о фактических ошибках, напишите нам по адресу russian@swissinfo.ch.