«Законодательный энтузиазм», или сколько законов нужно Швейцарии?

Парламент Швейцарии не устает придумывать все новые и новые законы и регулирующие поставновления. Keystone

Даже в Швейцарии, стране нейтральной и либеральной, издают порой странные законы и предписания: например, запрет на одноразовую посуду для ресторанов быстрого питания или специальный налог для велосипедистов, которые ездят по лесу. Не становится ли парламент, издавая такие законы, «безумным принтером»? Может, отсутствие здравого смысла - это проблема всех парламентариев, неважно из какой они страны?

Роджеру Кристеллеру (Roger Christeller) принадлежит торговая палатка на городской площади в центре Берна. Роджер продает блинчики. Последние десять лет он провел в упорных сражениях с разного рода инстанциями, в том числе и судебными, которые запрещают ему использовать для нужд клиентов одноразовые картонные тарелки. В итоге он дошел даже до Федерального суда в Лозанне. Но и этот суд в самой последней инстанции его жалобу отклонил. 

Дело в том, что в 2007 году городские власти Берна приняли и начали реализацию программы под условным названием «Чистый город», цель которого сократить объем мусора, скапливающегося в общественных местах. В рамках этой концепции картонным тарелкам места нет. Именно так и аргументировал свое решение высший швейцарский суд, мол, общественное в данном случае важнее частного!

Печальный опыт борьбы с бюрократией, а также то обстоятельство, что судебные решения нанесли непосредственный удар по благополучию его бизнеса, как и положено, сделали из Роджера философа. «Я теперь спрашиваю себя, а все ли принимаемые законы так уж нужны обществу? И куда девался обыкновенный здравый смысл?», — вздыхает он. 

«Ржавый параграф»

С 2007 года швейцарская общественная организация «Freiheit» Внешняя ссылка(«Свобода») вручает премию за самые дурацкие и ненужные законы. Вопрос, кто достоин получить «Ржавый параграф», а именно так называется эта премия, решается путем общественного интернет-голосования.

В 2014 году премию получит швейцарское отделение Фонда имени Джордано Бруно («Giordano Bruno Stiftung Schweiz»), которое требует, чтобы в общественных столовых подавалось как можно меньше блюд из/с мясом, и настаивает на том, чтобы веганский образ жизни был закреплен в законе.

Предыдущими победителями в номинации «Ржавый параграф», в частности, были:

-исполнительный директор «Союза лесовладельцев кантона Берн» («Waldbesitzerverband»), который призвал к введению специального годового сбора в размере 15 франков для велосипедистов и всадников, регулярно пользующихся лесными дорогами;

-бывший министр транспорта Швейцарии Мориц Лойенбергер (Moritz Leuenberger), благодаря которому начиная с апреля 2010 года детей в возрасте до 12 лет и ростом до 150 сантиметров можно перевозить в автомобилях и школьных автобусах только в сертифицированных детских сидениях со страховочными привязными ремнями.

В какой-то степени такой вопрос вполне легитимен, если учитывать, что в Швейцарии за последние два десятилетия количество принимаемых за один легислатурный период новых законов практически удвоилось. Группа из правоцентристских политиков и предпринимателей, в основном из немецкоязычной части Швейцарии, разделяет заботы Роджера Кристеллера.

Основав общественное движение «Свобода», эта группа намерена хоть как-то поставить захлестнувший страну «законодательный поток» в более или менее приемлемые рамки. С этой целью, начиная с 2007 года, данное движение вручает иронические премии за «самые дурацкие и ненужные законы» в надежде пробудить интерес общественности к их политической деятельности и к целям движения «Свобода» в целом.

Герхард Пфистер (Gerhard PfisterВнешняя ссылка), депутат Национального совета (большой палаты федерального парламента) от организации Христианско-демократической народной партии (CVP) кантона Цуг и директор частной школы, считает, что в ежегодной церемонии вручения такой премии, да еще и проходящей в одном из лучших ресторанов Цюриха, есть известная доля юмора. «Но важно, что люди здесь встречаются не только, чтобы пошутить, но и поразмышлять над процессом законотворчества», — объясняет он.

На одном из таких мероприятий группы «Свобода» побывал даже сам Петер Брабек (Peter Brabeck), не кто иной, как председатель пищевого концерна «Nestlé». Выступив с проникновенной речью, он подверг резкой критике царящий в стране «чиновничий беспредел».

«Если компания должна тратить 80 процентов своего рабочего времени на то, чтобы „подгонять“ свою деятельность под вновь появившиеся требования и законы, то у нее просто не останется времени для того, чтобы вырабатывать стратегии для дальнейшего развития», — заявил он позже в своем выступлении после положительного народного вотума по народной инициативе «Против массовой иммиграции», принятой в феврале этого года. Напомним, эта инициатива требует, чтобы трудовая иммиграция из стран ЕС в Швейцарию вновь регулировалась квотами и контингентами.

Сам виноват

А вот еще один пример довольно парадоксальной, как считают многие, ситуации. Речь идет о пивоварне «Rosengarten» в историческом городе Айнзидельн (Einsiedeln) в самом сердце Швейцарии. Ее совладелец 59-летний Алоиз Гмюр (Alois Gmür) порой просто приходит в отчаяние из-за гигантского количества инструкций и правил, регулирующих ведение его бизнеса, начиная от точно предписанной формы одежды сотрудников пивоварни и дотошного описания путей эвакуации персонала в случае наступления чрезвычайных ситуаций, заканчивая обязанностью маркировать определенным способом импортный ячменный солод.

Пивоварня А. Гмюра является фактически монополистом в области производства и продажи пива в городе Айнзидельн, знаменитом своим бенедиктинским монастырем со статуей Черной Мадонны 15-го века. При этом он не только пивовар, но и региональный политик. Политикой он занимается уже почти полжизни. В настоящее время он является депутатом швейцарского федерального парламента.

«Чем дальше — тем сложнее, с ума сойти можно», — говорит он, пожимая плечами. Особенно его возмущает запрет на курение в большинстве ресторанов кантона Швиц, что привело к заметному снижению продаж пива. А вот что увеличилось, так это объем бумажной бюрократической работы, отнимающей все больше сил и средств.

Если что и ведет к законодательной неразберихе, так это противоречивые намерения и претензии политиков. А ведь граждане в конечном итоге ожидают от парламентариев четкости и ясности. Криста Хоштеттлер

С другой стороны А. Гмюр понимает, что, будучи депутатом парламента, он сам в какой-то степени виноват в сложившейся ситуации. Он признает, что порой законотворческая деятельность многих его коллег по партийной фракции, то и дело выдвигающих идеи насчет того, что бы такое еще отрегулировать, ставят его в тупик. По его мнению, многие из этих законодательных нововведений не имеют никакого отношения к реальной действительности.

Алек фон Граффенрид (Alec von GraffenriedВнешняя ссылка), председатель комитета Национального совета по правовым вопросам, говорит, что большинство парламентариев согласно — увеличение количества законов не обязательно делает жизнь легче. Но когда дело доходит до конкретных обсуждений и решений, то многие политики склонны защищать свои узкие интересы, отмахиваясь от сомнений. «Про более широкий взгляд на ситуацию они просто забывают, за деревьями они перестают видеть лес», — говорит А. фон Граффенрид.

Больше, но не обязательно лучше

В некоторой степени это мнение разделяет и Ален Гриффель (Alain Griffel), профессор конституционного и административного права в Университете Цюриха. В колонке, опубликованной недавно в газете «Neue Zürcher Zeitung» («NZZ»), он подверг критике чрезмерную активность парламента. «Качество федерального законодательства с начала нового тысячелетия все время ухудшается, и не заметить этот очевидный спад просто нельзя», — указывает ученый

А. Гриффель считает, что ответственность за «эрозию законодательной культуры» в Швейцарии несут как парламент, так и правительство. Свою роль играет и общее изменение отношения общества к законотворчеству. В связи с разнообразием условий и правил, вступающих в силу с каждым новым законом, совсем нелегко оценить, насколько велика скорость роста числа норм и предписаний, издаваемых на федеральном, кантональном или муниципальном уровне. Однако опубликованный далее график может в какой-то степени дать общее представление об этом.

Другая статья, опубликованная А. Гриффелем в «NZZ», касается изменений в Уголовном кодексе Швейцарии. И здесь мы видим тоже самое: если в 1970-х годах поправки в УК вносили крайне редко, то — для сравнения — в период между 2008 и 2013 гг. ежегодно в Уголовный кодекс вносилось в среднем восемь поправок.

Сложные связи

Криста Хоштеттлер (Christa Hostettler), юрисконсульт города и кантона Берн, считает, что возрастающее число законов и инструкций – это лишь следствие нынешней жизни, в которой связи между людьми становятся все более тесными и сложными. Личные амбиции политиков, раздутые средствами массовой информации, также способствуют всей этой законодательной чехарде.

«К хаосу прежде всего ведут противоречивые намерения и претензии политиков. А ведь граждане хотят определенности и ясности», – считает она. В качестве примера эксперт указывает на сферу городского планирования и развития. Правительство Берна располагает здесь пока определенной свободой действий, но тем не менее именно здесь в последнее время вводится все больше и больше новых правил и законов. Другим примером является регулирование сферы дорожного движения.

«Раньше, еще до введения сложной системы правил, определяющих параметры скоростного режима на дорогах, и до изобретения светофоров, работающих на основе полной компьютеризации, существовало одно основное правило: каждый сам решал в данный момент, правильно он поступает или нет. И каждый сам нес ответственность за такие решения. Сегодня все по-другому», – говорит она.

Потеря доверия

К. Хоштеттлер также отмечает, что вопреки выдвинутой Максом Вебером теории роста степени рациональности современной цивилизации, не следует думать, что неуклонное увеличение числа новых законов и предписаний является неизбежной и объективной закономерностью. Она выступает за прагматичный подход и тщательное изучение возможных последствий применения любого закона.

«Конечно, для того, чтобы отказаться заполнять мнимые законодательные лакуны, если для этого нет веских причин, требуется определенное политическое мужество. Другой вопрос – роль судов. Их задача ведь состоит, прежде всего, в обеспечении единообразного правоприменения, а вовсе не в штамповке всё новых и новых законов.

Отказ суда от санкционирования очередного регулирующего постановления сам по себе не хорош и не плох. Но при этом он показывает, что в обществе существует самонастраивающаяся система сдержек и противовесов. Если общество может регулировать само себя — зачем вмешиваться?». Она убеждена, что юристы должны не только создавать новые законы, но и избегать введения ненужных правил. Иногда правильным ответом может быть просто улучшение уже существующих законодательных актов.

«Слишком большое количество законов, небрежно составленные законы или неэффективное правоприменение — все это может подорвать доверие граждан к государству. То есть существует риск, что таким образом граждане потеряют доверие к государственным институтам, а органы власти не смогут выполнять их обязательства по отношению к обществу. А ведь и правительство, и парламент располагают полномочиями и правом не только применять, но и отменять законы. Проблема только в том, что в Швейцарии почти никто не хочет брать на себя ответственность за возможные последствия», — заключает К. Хоштеттлер.

Бесконечная история

Слишком ярко выраженный «законодательный зуд» давно уже является в Швейцарии предметом головной боли политиков и партий либерального толка.

В последние годы швейцарское правительство неоднократно обсуждало возможности и методы ограничения максимального количества законов, правил и норм, принимаемых парламентом в рамках четырехлетнего легислатурного периода.

В 2005 году, по итогам очередного этапа административной реформы, Федеральный совет (правительство) признал необходимость «почистить» швейцарское законодательство и отменить некоторые устаревшие и даже абсурдные законы.

Журнал «Schweizer Monatshefte» (сегодня носит название «Schweizer Monat»), давно уже обращает внимание на данную проблему. Так, еще в 1984 году этот швейцарский либеральный политический журнал, основанный в 1921 году, опубликовал эссе тогдашнего министра юстиции страны Рудольфа Фридриха (Rudolf Friedrich).

В нем министр подверг критике швейцарский «законотворческий поток» и назвал его «хронической болезнью». При этом он пришел к выводу, что сражение с «административным зудом» в значительной степени является только борьбой с симптомами заболевания, но не с его причинами. Поэтому он призвал начать дискуссию о том, сколько законов, инструкций, запретов и правил нужно обществу.

Перевод с немецкого и адаптация: Надежда Капоне