Швейцарский парламент снова берет власть в свои руки

Незадолго до карантина: Национальный совет, большая палата парламента Швейцарии, на одном из своих последних заседаний. Keystone / Peter Klaunzer

Кризисные времена требуют кризисного управления и менеджмента. Введя с 16 марта режим «чрезвычайной ситуации» Федеральный совет (кабинет министров Швейцарии в составе семи равноправных руководителей семи основных министерств) взял на себя единоличное право принимать все необходимые решения в связи с кризисом на основании чрезвычайных указов. Парламент был вынужден прервать свою регулярную весеннюю сессию и сам себя отправил «в отпуск». 

Начиная с 27 апреля в Швейцарии начинается переходный этап на пути к возвращению к нормальному режиму функционирования экономики и общества. В начале мая 2020 года парламент намерен провести свою специальную внеочередную сессию, посвященную актуальной ситуации. Тем самым режим «чрезвычайки» будет завершен, депутаты хотят внимательно посмотреть на то, какие решения принимало в эти карантинные недели правительство и насколько они соответствуют законодательству.

В целом формально никаких претензий к Федеральному совету, наверное, быть не может. Совсем недавно народ на референдуме одобрил новую редакцию Федерального закона «Об основах предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней или эпидемий» (Epidemiengesetz), в которой как раз предусматривалось право правительства, при наступлении эпидемии, на время «отключать» все демократические процедуры, сдержки и противовесы и управлять страной в пресловутом «ручном режиме». 

Слов нет, режим очень удобный управлять страной без парламентского контроля, без народного вмешательства, отправив «место для дискуссий» и вместе с ним еще 246 «диспутантов» в режим самоизоляции, ведь, в самом деле, старинные палаты парламента, построенные еще в начале 20-го века, слишком тесны, соблюдать правило «двух метров» дистанции между отдельными депутатами невозможно. 

Валерий Курту

Так или иначе, но скоро парламент страны вернется к работе, правда, пока еще не в традиционных палатах в Бернском «Федеральном дворце». Одно время курсировали слухи, что парламентарии могли бы на свою внеочередную сессию собраться в Люцерне, город, который, будучи сердцем католической Швейцарии, в свое время претендовал на статус столицы. Однако в 1847 году католики проиграли гражданскую войну, со столичными амбициями Люцерну пришлось расстаться, удовлетворившись статусом столицы одноименного кантона, а потом в 1848 году была создана новая федеративная Швейцария, отцы-основатели которой предпочли вообще обойтись без национальной столицы (подробности – по ссылке).

Так или иначе, с 4 по 8 мая 2020 года швейцарский парламент соберется, но не в Люцерне, а в Берне на территории выставочного комплекса BERNEXPO, своего рода городской ВДНХ. Всего парламентарии арендуют у выставочного комплекса четыре зала по цене 60 309 франков в день. Сейчас парламентарии работают в зале бернской 5-звездочной гостиницы Bellevue, который стоит 3 000 франков в день, что гораздо дешевле. Однако поскольку в мае места для работы должны быть предоставлены для заседаний порой сразу четырем парламентским комитетам и комиссиям одновременно, то иного выхода у народных избранников, кроме как переехать в помещения бернского выставочного комплекса, нет. 

Обе равноправные палаты, большая и малая (называть их «верхней» и «нижней» нельзя), должны будут прежде всего утвердить кредиты, выделенные в поддержку национальной экономики на основании чрезвычайных правительственных указов. Депутаты хотят также провести мониторинг остальных таких указов и в случае необходимости провести их корректировку. 

И как тут не вспомнить классику: «А с утра, еще до открытия магазинов, состоялся Пленум. Он был расширенным и…» в данном случае майским. Кроме того, он будет внеочередным и особым, потому что все решения 246 депутатов выноситься на референдум не будут, то есть вступать в силу они будут немедленно и реализованы смогут быть также сразу. Так что демократия в Швейцарию будет возвращаться постепенно: сначала вернется репрезентативная, в лице парламента, а потом и прямая, в лице народа на референдуме. 

Правда, пока никто сказать не может, когда состоится первый после кризиса референдум. Майский референдум, намечавшийся на 17-е число, был, как мы уже сообщали, перенесён. Впервые в истории Швейцарии вообще перенесен и законодательный народный сход (Ladnsgemeinde) в кантоне Аппенцелль-Внутренний – самая древняя и непосредственная форма швейцарской демократии. 

Корректуры ждут «зелёного света»

Понятно, что правительственные юристы готовились к возвращению парламента, заранее прояснив роль и полномочия федеральных органов исполнительной власти в чрезвычайной ситуации коронавирусной пандемии. Они подчеркивают, в частности, что в соответствии с федеральной Конституцией исполнительная и законодательная ветви власти имеют здесь «параллельные полномочия и компетенции». То есть в случае особой необходимости обе ветви могут издавать указы и распоряжения (Verordnung). Однако «решения, принимаемые парламентом, имеют приоритет над решениями Федерального совета (федерального кабинета министров)». 

До сих пор, чтобы избежать «возникновения параллельных и дублирующих друг друга чрезвычайных и подлежащих немедленному исполнению законодательных актов», рабочие бюро обеих палат парламента и различные профильные комитеты и комиссии вели «диалог с правительством». В самом деле, в последние недели число встреч и консультаций между представителями законодательной и исполнительной ветвей росло постоянно, равно как рос и список актуальных вопросов, которые нужно прояснить или обсудить. Но теперь парламент хочет начать работать «как положено».

Готовясь к этому, комитеты и комиссии, со своей стороны, уже приняли целый ряд рекомендаций в плане исправления решений правительства, признанных парламентариями ошибочными или несправедливыми. Федеральный совет уже сам внес несколько исправлений в свою законотворческую и правоприменительную практику. Например, кабинет теперь предоставил право на компенсацию потери дохода или заработка (Lohnausfall-Entschädigung) самозанятым лицам, которые были затронуты карантином, но косвенно. Многих возмутил разнобой в датах открытия супермаркетов и небольших магазинчиков. Теперь они в рамках выхода из карантина откроются в один и тот же день. 

Однако многие другие поправки пока еще ждут «зеленого света» депутатов. К ним относятся, в частности, решение о предоставлении финансовой поддержки яслям и патронажным службам по уходу за больными и престарелыми на дому, решение об увеличении на 100 млн. швейцарских франков в бюджете 2020 г. расходов на гуманитарную помощь иностранным государствам, решение об увеличении объёма финансовой поддержки отрасли туризма до 27 млн. швейцарских франков, а также новая стратегия, призванная компенсировать фондам страхования по безработице дополнительные и незапланированные расходы, вызванные пандемией.

«Больше свободы кантонам»

Не спят и профильные комитеты и комиссии: они сейчас «жмут на газ» в плане скорейшего восстановления экономики страны. Они призывают Федеральный совет, например, начать решать вопрос об открытии остановленных из-за пандемии промышленных предприятий и рассмотреть возможность введения их в строй раньше намеченных сроков. Правительство также должно разработать альтернативную концепцию постепенного перевода государственных учреждений всех уровней на обычные рабочие рельсы, при этом федеральная исполнительная власть должна предоставить больше свободы кантонам – субъектам федерации.

Есть и предложения, которые заходят уже очень далеко. Предлагается, например, запретить компаниям, получающим компенсации за переход на укороченный рабочий режим из федерального бюджета, выплачивать как в этом, так и в следующем финансовом году дивиденды своим акционерам. Другое предложение требует обязать страховые компании выплачивать страховые компенсации, даже если, согласно полисам страхования, они обязаны это делать только в случае «эпидемии», но не в случае «пандемии». И это только лишь очень небольшая подборка вопросов, по которым парламент должен принять решение на своей внеочередной майской сессии. 

В случае позитивного решения депутатов правительство должно будет соответствующим образом внести поправки в свои указы и постановления. До сих пор пока не было в истории швейцарского парламентаризма ни одного случая принятия парламентом параллельного правительственному решения на ту же тему. Однако «эта ситуация может быстро измениться», как говорит Комитет Совета кантонов по экономическим вопросам, сборам и налогообложению (Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerats). Если правительство откажется вносить поправки, Комитет оставляет за собой право издать собственный указ, дезавуирующий соответственное решение кабинета. Но это было бы прямым объявлением войны, а такой стиль политики в Швейцарии не практикуется.