Совместима ли швейцарская демократия с режимом «исключительного положения»?

Министры швейцарского федерального правительства обсуждают в понедельник, 16 марта 2020 года, положение в стране. Keystone / Anthony Anex

Правительство Швейцарии провозгласило в стране режим «исключительной ситуации» в соответствии с положениями швейцарского ФЗ «Об эпидемиях». Тем самым, как говорят многие эксперты, «кабинет сосредоточил в своих руках необъятную власть, и мы не уверены, сумеет ли он всегда достаточно осторожно пользоваться этой властью». Это опасение разделяет Антуан Шолле (Antoine Chollet), политолог Лозаннского университета. Особенно его беспокоит отсутствие парламентского контроля.

Швейцария переживает серьезный кризис, ее система здравоохранения подвергается в связи с быстрым распространением коронавируса все более жесткому давлению. Правительство (Федеральный совет) приняло беспрецедентные мерыВнешняя ссылка, которые в том числе затрагивают все основные свободы и права человека, включая ограничения на передвижение и запрет на проведение собраний, митингов, шествий и пикетирований, из-за чего в стране даже перенесли референдум, так как накануне референдума общество должно иметь возможность вести дебаты. Чтобы «быстрее реагировать на развитие ситуации и принимать дополнительные меры», Федеральный совет также постановил, что теперь ему, в частности, больше не нужно консультироваться с кантонами (субъектами федерации).

Антуан Шолле (Antoine Chollet), преподаватель и научный сотрудник Института политических исследований Лозаннского университета (l’Institut d’études politiques de l’Université de Lausanne). В центре его научных интересов находятся проблемы и особенности функционирования демократии. hors-serie.net

Лишен права голоса и могущественный швейцарской парламент. Ему даже пришлось прервать свою весеннюю сессию в ситуации невозможности организовывать очные дебаты с участием всех членов депутатского корпуса, и все из-за риска заражения. Отсутствие парламентского контроля и временное прекращение всех регулярных законотворческих процессов создает серьезную проблему с точки зрения ситуации с демократическими инструментами и институтами публичной власти. Таково мнение Антуана ШоллеВнешняя ссылка, преподавателя и научного сотрудника Института политических исследований Лозаннского университета.

swissinfo.ch: Швейцария находится в режиме «исключительной ситуации» в соответствии с ФЗ Швейцарской Конфедерации «Об основах предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней или эпидемий» (EpidemiengesetzВнешняя ссылка). Как по Вашему мнению, является ли он достаточным основанием для введения в стране фактического чрезвычайного положения?

Антуан Шолле: Об этом подробнее надо расспросить юристов, потому что «Закон об эпидемиях» — это документ, который сформулирован весьма расплывчато, и о том, что может делать Федеральный совет в таких ситуациях, как сейчас, и что он делать не может, закон говорит весьма скупо, притом что «чрезвычайные полномочия правительства» как таковые в Конституции Внешняя ссылкавообще не прописаны. И это является очень серьезной проблемой с точки зрения ситуации с демократическими инструментами и институтами. 

Потому что по большому счету там должен быть прописан порядок введения чрезвычайного положения, и право делать это должно иметь Федеральное собрание, то есть обе палаты парламента сразу. Абсолютно центральным при этом является положение, в соответствии с которым орган, объявляющий о введении чрезвычайного положения, не должен быть органом, осуществляющим оперативное руководство в условиях чрезвычайного положения.

swissinfo.ch: То есть Федеральный совет должен был бы заручиться одобрением парламента, и только потом объявлять о введении «исключительной ситуации»?

Антуан Шолле: Мне кажется, что так и должно было бы быть. Конечно, на практике реализовать это сложно, особенно в рамках действительно чрезвычайной ситуации. С другой стороны, что мешает правительству представить свои решения на утверждение Федеральному Собранию чуть позже? 

Понятно, пандемия не позволяет парламенту проводить заседания, но представители законодательной ветви власти должны, по крайней мере, быть в курсе и иметь возможность тем или иным образом утверждать решения правительства. На данный момент я не знаю, как это работает, но осмелюсь надеяться, что оперативные штабы обеих палат будут заседать постоянно и ежечасно следить за всем, что делает Федеральный совет, дабы потом информировать парламентариев о происходящем. Такой порядок является одним из важнейших элементов всего демократического управления, в том числе в ситуации чрезвычайных обстоятельств.

swissinfo.ch: А насколько это вообще важно – иметь в стране в условиях кризиса сильный парламент с правом голоса?

Антуан Шолле: Основная причина, по которой нам нужен такой парламент, связана с основополагающим принципом разделения властей, предусмотренным в рамках всего нашего конституционного порядка, а также с принципом сдержек и противовесов в отношениях разных ветвей власти, осуществляющих контроль друг за другом. Кроме того, в условиях «исключительного положения» всегда существует опасность чрезмерной концентрации власти в руках только одного властного органа, в данном случае — Федерального совета.

Напомню, что конституционные положения, регулирующие порядок введения возможности для кабинета править на основании чрезвычайных указов, предусмотренных Статьей 165 КонституцииВнешняя ссылка (Gesetzgebung bei Dringlichkeit), были буквально навязаны Федеральному cовету и Парламенту народной законодательной инициативой, выдвинутой после Второй мировой войны именно потому, что в (период войны) имел место факт очевидного превышения правительством своих законных полномочий. 

Риск того, что правительство превысит свои права и полномочия, существует всегда, но куда более серьезным этот риск становится, если учесть, что решения, принимаемые во время действия чрезвычайного режима, могут быть потом закреплены в обычном законодательстве (не пройдя необходимых демократических процедур утверждения). Вот почему необходимо с юридической точки зрения четко различать нормальные и исключительные ситуации.

swissinfo.ch: То есть Федеральному совету, даже при рассмотрении срочных дел, все равно необходимо четко следовать процедуре, предусмотренной Конституцией? 

Антуан Шолле: В этом отношении наша Федеральная конституция не идеальна, что является, с моей точки зрения, весьма проблематичным обстоятельством. Ведь чрезвычайные ситуации не обязательно должны наступать в результате военных действий. Это могут быть также эпидемии, крупномасштабные стихийные бедствия или же авария на атомной электростанции. В любом случае крайне важно, чтобы парламент участвовал в процессе (кризисного руководства).

В Соединенных Штатах меня поразила пресс-конференция вице-президента Майка Пенса, на которой тот подробно информировал о том, как он контактировал с Конгрессом, и о том, какие и с кем он проводил консультации. Наш Федеральный совет должен следовать этому примеру, любое его вмешательство (в дела экономики или общества) должно проходить при условии консультаций не только с силовиками, органами здравоохранения и с кантонами, но и с парламентом. 

Но до сих пор я не слышал, в том числе и от руководства кантонов, о том, что они регулярно контактируют и консультируются со своими парламентами в процессе принятия «чрезвычайных» решений.

swissinfo.ch: Федеральный совет уже ограничил ряд основных прав и свобод граждан, в частности,свободу передвижения и собраний. Как далеко могут зайти все эти ограничения?

Антуан Шолле: В исключительных ситуациях приостановка действия всех свобод и прав и вообще постановка демократии «в режим ожидания» неизбежны, потому-то данная ситуация и называется «исключительной». Но именно поэтому все эти меры должны быть четко ограничены по времени. У нас в Конституции есть статьяВнешняя ссылка, определяющая условия и порядок ограничения основных прав и свобод граждан, в которой говорится, что базовая сущность основных прав человека остаётся неприкосновенной даже в исключительной ситуации.

Речь идет, в частности, о смертной казни или пытках. Швейцарский Федеральный совет не имеет права прибегать к таким мерам даже в исключительных ситуациях. Это своего рода основная и последняя гарантия существования прав человека. При этом органы, ответственные за защиту этих прав — я имею в виду суды — должны продолжать работать в любой ситуации. Поэтому я надеюсь, что Федеральный верховный суд в Лозанне будет также ежечасно получать информацию обо всех решениях Федерального совета. 

После того как режим «исключительной ситуации» будет завершен, должны будут быть сняты и все ограничения прав и свобод, а затем следует провести всестороннюю правовую оценку всех принятых правительством решений с тем, чтобы дать по ним определение: были ли они соразмерными, были ли они достаточными или нет, имели ли место случаи материальных злоупотреблений и незаконного обогащения, и так далее.

swissinfo.ch: Не создается ли у Вас впечатления, что швейцарские власти всех уровней оказались плохо подготовлены к подобным кризисам и что правовые рамки и основания для их работы в ситуации форс-мажора прописаны и очерчены недостаточно ясно?

Антуан Шолле: Особенность Швейцарии заключается в том, что здесь центральное правительство всегда было слабым, и тому есть свои исторические причины. И когда внезапно федеральный центр оказывается в ситуации, когда от него все вдруг начинают требовать твердого руководства, то тогда выясняется, что к работе в таком режиме кабинету нужно еще привыкнуть. Действительно, в этом между нами и другими странами с другими властными традициями существует больший разрыв. Однако пока я не стал бы оценивать степень того, насколько власти были подготовлены к этому кризису. Предлагаю подождать его завершения.

Что делает парламент?

В пресс-релизеВнешняя ссылка, опубликованном в четверг вечером 19 марта 2020 года, швейцарский парламент указал на то, что он продолжит свою работу, даже несмотря на кризис. Он намерен придерживаться обычного графика своей работы, в котором предусмотрено проведение регулярных парламентских сессий в мае и июне. При этом он не уточняет, как они будут проводиться на практике. 

Рабочие бюро обеих палат сообщают, что парламент в том числе будет рассматривать и вопросы, связанные с кризисным регулированием, включая чрезвычайные указы Федерального совета, чтобы проверить степень их законности и соответствия действующему законодательству. В пресс-релизе указано также, что «спикеры палат находятся в тесном контакте с Федеральным советом и регулярно получают всю информацию о планируемых кабинетом мерах».