Швейцарский опыт прямой демократии и Европейский проект

Европа: да или нет? Граждане во многих странах ЕС уже имели шанс напрямую ответить на этот вопрос! Keystone / Bartlomiej Zborowski

Швейцария отнюдь не единственная страна, где народ напрямую может решать вопросы отношений с Евросоюзом.

Этот контент был опубликован 02 сентября 2020 года - 13:14

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров.

На референдуме 27 сентября 2020 года избиратели Швейцарии в очередной раз ответят на вопрос о том, как они хотят дальше развивать свои отношения с Европой. Швейцария с ее уникальной прямой демократией в новейшей истории является при этом отнюдь не единственной западноевропейской страной, где народ напрямую на референдуме решал вопрос отношений с ЕС.

Политическая борьба в Швейцарии проходит обычно в довольно сдержанных тонах, тем не менее накануне некоторых особенно важных референдумов на улицах страны можно увидеть порой довольно провокационные по швейцарским меркам агитационные плакаты. 

Так происходит и сейчас, накануне голосования 27 сентября по вопросу об ограничении легальной трудовой иммиграции из стран ЕС, регулируемой положениями Соглашения о свободном передвижении лиц между Швейцарией и Европейским союзом (ЕС). 

На плакате сторонников ограничения иммиграции изображен рабочий в голубых брюках, украшенных звездами ЕС, усевшийся своим широким задом прямо на красно-белые контуры Швейцарии. Тем самым авторы этого визуального ряда хотят внушить избирателям мысль о том, сколь велико давление на швейцарский рынок труда, оказываемое притоком иностранных рабочих кадров. 

Напомним, что соглашение о свободной циркуляции лиц, услуг и капиталов, подписанное Швейцарией с Евросоюзом уже более 20 лет назад, также выносилось на референдум, получив в Швейцарии в свою пользу солидную долю голосов в 67,5%. Позже на референдум выносились и другие вопросы отношений с ЕС, в частности вопрос распространения свободного режима передвижения на новые государства ЕС из региона Центральной и Восточной Европы. 

Швейцарцы также каждый раз одобряли на референдумах такие шаги, но уже с куда меньшим энтузиазмом. Уровень поддержки уже не превышал 53-59%, что по меркам Швейцарии было сигналом некоего возникшего в народе сомнения. Гром грянул в 2014 году, когда инициатива «Против массовой иммиграции», запущенная консерваторами из Швейцарской народной партии (SVP, франкоязычный вариант: UDC), получила полную и убедительную поддержку населения. 

Парламент три года ломал голову над вопросом о том, как сделать так, чтобы и волю народа реализовать, и отношений с ЕС не испортить. В итоге решение было найдено, но на повестке дня оказался уже другой, не менее важный вопрос. Речь шла о заключении с Евросоюзом Рамочного институционального соглашения, которое поставило бы кооперацию между Брюсселем и Берном на постоянную договорно-правовую основу. 

Считается, что народ источником рационального политического целеполагания быть не может.

End of insertion

Этот документ стал одним из поводов для Швейцарской народной партии еще раз вынести вопрос трудовой иммиграции на референдум, который пройдет 27 сентября.

Тем самым швейцарцы уже в 12-й раз придут к урнам (но на самом деле проголосуют по почте), чтобы определить контуры своего будущего партнерства с Европой.

«Ни одна другая страна в Европе не предлагает избирателям такого количества инструментов и процедур прямого участия граждан в принятии политических решений, как Швейцария», — указывает Золтан Паллингер (Zoltan Pallinger), профессор политологии Университета Андраши в Будапеште (Andrássy Gyula Budapest), единственного полностью немецкоязычного университета в Европе за пределами границ стран, говорящих на языке Гёте и Шиллера.

Вместе с коллегами со всей Европы Золтан Паллингер стал соавтором всеобъемлющего доклада, подготовленного по заказу Европейской комиссии и содержащего экспертные оценки перспектив и возможностей использования прямой демократии в Европе. 

«Швейцария действительно очень европейская страна, Европа же стала за последнее время намного более «швейцарской», — говорит Золтан Паллингер, напоминая, что начиная с 1972 г. общенациональные голосования (плебисциты, которые надо отличать от референдумов) по вопросам европейской интеграции проводились почти в 30-ти странах. 

Предшественниками сегодняшнего Евросоюза (получившего такое название только в 1993 году) были Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), основанное в 1952 году, и Европейское Экономическое Сообщество (возникшее 1957 году). Этот процесс был запущен, чтобы не допустить возникновения условий, приведших к двум мировым войнам (многие историки говорят, что это была единая «новая 30-летняя война»). 

Учитывая опыт Германии, отцы-основатели этого процесса, однако, совершенно не были заинтересованы в непосредственном вовлечении в него граждан. Считалось, что государственная власть по умолчанию есть место, где концентрируется все самое разумное и действительное, и что народ - объект обучения, просвещения и воспитания, источником же рационального политического целеполагания он не является и быть не может.

Более того, считалось, что народ - источник риска, в том числе и националистических настроений, приведших в прошлом к войнам и чудовищным жертвам. Большинство западных европейцев, особенно немцев, разделяли этот подход. В ФРГ, кстати, идея прямого участия народа в политике на федеральном уровне до сих пор с ужасом отвергается даже более чем либерально настроенными политиками. Мол, что, хотите, чтобы народ опять избрал Гитлера?

При этом в Европе уже в начале 1960-х годов имела место и другая тенденция. Так, президент Франции Шарль де Голль указывал, что любая дальнейшая европейская интеграция на европейском уровне потребует прямого согласия граждан. По его словам, «Европа по-настоящему возникнет в тот день, когда решение вступить (в ЕС) примут все народы. А это потребует проведения референдумов».

Разные форматы, разная логика

И не случайно, что именно Франция стала страной, организовавшей 23 апреля 1972 года самый первый общенациональный референдум по вопросу о том, как, с точки зрения французов, европейский проект должен выглядеть в будущем. Понятно, что во многом это голосование было обусловлено общим евроскептицизмом Де Голля и его скандальным характером. 

Внешний контент

Тем не менее в том же году свое мнение в отношении Европейского проекта смогли высказать избиратели в Ирландии, Норвегии, Дании и Швейцарии. Начало было положено, идея прямого народного участия народа в европейских делах стала более или менее признанным элементом всего европейского политического механизма. 

«Что касается референдумов в Европе, то мы можем видеть тут самые разные типы таких голосований и самую разную логику, лежащую в их основе», — говорит эксперт Цюрихского университета Фернандо Мендес (Fernando Mendez), один из авторов упомянутого исследования Европейской комиссии. 

«Многие референдумы даже предписаны как формат национальными Конституциями, например в Ирландии, в то время как в других странах их проведение становилось логичным шагом, например, когда страна решала вопрос о том, хочет ли она стать или оставаться членом Европейского сообщества».

«Сложнее выглядит с плебисцитами, которые стали итогом гражданской инициативы или же были организованы правительством, находящимся в сложной политической ситуации. Самый очевидный пример - решение британского премьер-министра Дэвида Кэмерона провести консультативный плебисцит, который в конечном итоге привел к Брекситу», — говорит Фернандо Мендес. 

«Интерпретировать последствия таких голосований можно по-разному, но в целом примерно около двух третей национальных референдумов по европейским вопросам завершались одобрением вынесенных на них шагов или проектов в области европейских интеграционных процессов». Алоис Штутцер (Alois Stutzer), профессор кафедры политэкономии Университета Базеля, говорит, что «у формата, позволяющего гражданам напрямую принимать решения по европейским вопросам, есть, по крайней мере, три основных преимущества. 

Во-первых, европейский проект обретает тем самым большую легитимность, во-вторых, характер, направление и темпы европейской интеграции в большей степени учитывают и соответствуют предпочтениям граждан, а сами граждане приобретают более глубокие знания о европейском проекте. Известно, что среднестатистический гражданин Швейцарии осведомлен о некоторых европейских проблемах куда лучше, нежели среднестатистический депутат немецкого Бундестага (парламента)». 

Как и многие европейские эксперты, Алоис Штутцер также приветствовал бы введение инструмента под названием «общеевропейский референдум». «Такой референдум, несомненно, укрепил бы ЕС и позволил бы ему лучше справляться с основными глобальными вызовами. Он мог бы также придать бездушной технократической брюссельской машине более человечное лицо», — метко отметил недавно аккредитованный в Брюсселе ирландский журналист Дэн О’Брайен (Dan O’Brien).

Будущее Европы и современная прямая демократия

Так что в Швейцарии 27 сентября 2020 года пройдет уже в общеевропейском зачёте шестьдесят второй референдум на тему характера и перспектив европейских интеграционных процессов. Европейский проект находится сейчас на сложном перепутье. 

Блок из 27 стран-членов ЕС надеется, что уже в этом году ему удастся довести до конца болезненный процесс прощания с Лондоном и значительно продвинуться вперед в плане организации Конференции по будущему Европы, которая должна стать попыткой все-таки создать единую европейскую Конституцию, то есть решить задачу, которая возлагалась в свое время на так называемый «Европейский конвент» (проходил с 28 февраля 2000 года по 10 июля 2003 года).

Конституция должна была заменить все прежние учредительные акты ЕС, она была подписана в Риме 29 октября 2004 года, но в силу так и не вступила, так как в Нидерландах и Франции народ на референдумах выступил против идеи такой конституции. На саммите Евросоюза 22-23 июня 2007 года была достигнута принципиальная договорённость о разработке вместо Конституции облегченного «Договора о реформе». Он был подписан в Лиссабоне 13 декабря 2007 года. 

И вот теперь ЕС вроде как планирует реанимировать-таки проект Конституции. «Мы хотим поощрять активное участие граждан в этом процессе», — заявила недавно министр по европейским делам Хорватии Андрея Метелько-Згомбич (Andreja Metelko-Zgombić). Сейчас существуют весомые как нормативные, так и эмпирические причины для того, чтобы сделать институт референдума ведущим в рамках всех политических механизмов ЕС. 

Тем не менее многие ведущие европейские политические лидеры, особенно из стана социал-демократов и консерваторов, все еще скептически настроены по отношению к перспективе поделиться с избирателями властью над Европой. Поэтому сейчас в ЕС вместо полноценного референдума по швейцарскому образцу существует довольно беззубый механизм под названием «гражданская инициатива», которая стала одним из нововведений Лиссабонского договора. 

Направленная на усиление прямой демократии в Европейском союзе, она дает возможность миллиону граждан из по меньшей мере семи различных государств-членов ЕС представлять в Европейскую Комиссию те или иные законодательные предложения. С момента запуска этого инструмента в 2012 году всего уже было организовано около ста европейских гражданских инициатив. 

Один из первых таких законопроектов как раз предлагал Европейской комиссии положить конец режиму свободного передвижения между ЕС и Швейцарией. Меньше чем через месяц швейцарские избиратели имеют шанс все-таки решить этот вопрос.

Комментарии к этой статье были отключены. Обзор текущих дебатов с нашими журналистами можно найти здесь. Пожалуйста, присоединяйтесь к нам!

Если вы хотите начать разговор на тему, поднятую в этой статье, или хотите сообщить о фактических ошибках, напишите нам по адресу russian@swissinfo.ch.

Поделиться этой историей