Нейтралитет и санкции: аргументы за и против

В связи с аннексией Крыма в 2014 году ЕС принял решение о санкциях против России, в которых Швейцария не участвовала. На фотографии: украинские солдаты в ноябре 2018 года в регионе Чернигова. Keystone / Mykola Lazarenko

Должна ли была Швейцария присоединиться к санкциям против России в связи с аннексией Крыма? Что говорит закон? Швейцария имеет в этом смысле решающее преимущество перед Веной и Стокгольмом, преимущество, которое имеет и негативную сторону. 

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров.

Нейтральные государства, такие как Швеция, Австрия и Швейцария, являются не только партнерами, но и конкурентами. Каждая из этих стран хочет профилироваться на международной арене в качестве честного маклера и незаинтересованного, равноудаленного посредника. Такая роль очень выгодна и для имиджа, и для внешнеполитического курса самих этих стран, который, прежде всего, направлен на обеспечение отечественному бизнесу наиболее выгодных условий хозяйствования на международных рынках. 

Швейцария имеет в этом смысле решающее преимущество перед Веной и Стокгольмом. В рамках украинского кризисе 2014 года она не участвовала в санкциях, введенных против России. Берн осудил аннексию Крыма и указал, что никогда не признает этот шаг в качестве законного. С другой стороны, Федеральный совет (кабинет министров) решил не присоединяться к санкциям, обосновав свое решение тем, что Швейцария «не хочет ослаблять свои позиции в качестве международного посредника». Напомним, что в тот момент Берн еще и председательствовал в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Австрия, также нейтральное государство, присоединилась к санкциям ЕС, пусть и неохотно. Однако четыре года спустя, когда многие европейские государства приняли решение о высылке российских дипломатов в ответ на отравление бывшего агента КГБ Сергея Скрипаля в Солсбери, Австрия уже предпочла остаться в стороне. Официально это решение было обосновано тем, что Вена хочет играть роль «моста» между Востоком и Западом. 

На самом деле огромную роль играли тут экономические интересы. Австрия поддерживает оживленные торгово-экономические отношения с Россией, тогдашняя министр иностранных дел страны Карин Кнайсль (Karin Kneissl) в то время имела особенно хорошие личные отношения с Путиным (по всем СМИ прошла информация об участии президента России в свадебной церемонии, Карин Кнайсль вышла тогда замуж за 65-летнего бизнесмена Вольфганга Майлингера). В марте 2021 года правительство России предложило ввести ее в совет директоров компании «Роснефть» в качестве независимого директора.

Аргументы против санкций

Насколько санкции осмысленны, насколько бесполезны? Этот вопрос обсуждается не только в нейтральных государствах. Например, один из часто приводимых аргументов заключается в том, что санкции бесполезны для властей, но вредны для гражданского населения. В своих соображениях нейтральные государства выходят за рамки этой логики. Своя репутация им куда ближе к телу, не говоря уже о весьма выгодной роли международных посредников. 

«Австрия хочет выступать в качестве партнера по диалогу», — твердит австрийский эксперт в области международных безопасности и праву Элизабет Хоффбергер-Пиппан (Elisabeth Hoffberger-PippanВнешняя ссылка) из немецкого «Института международных отношений и безопасности» (Institut für Internationale Politik und Sicherheit) в Берлине. «С одной стороны, Австрия и хотела бы ввести санкции в отношении Москвы, но, с другой стороны, она не желает полностью отказываться от диалога с Россией. Это решение не обязательно основано на политике нейтралитета, скорее, это прагматичный путь, который, в конечном итоге, мог бы пойти на пользу самому Евросоюзу. Но, конечно, это всегда будет зависеть от политической ситуации, особенно в России, где ситуация с правами человека носит сегодня особенно критический характер».

Федеральный совет (правительство) Швейцарии также уже открыто признал, что экономические интересы Швейцарии как играли, так и продолжают играть для него определяющую роль. В 2014 году в ответ на парламентский запрос кабинет ответил, что, решая, отвечает ли интересам Швейцарии присоединение к санкциям других стран, кабмин Швейцарии всегда всесторонне взвешивает все за и против с точки зрения собственных интересов, «при этом учитываются и оцениваются в долевом соотношении внешняя политика, внешнеэкономическая политика и правовые соображения».

Кстати, Австрия и Швейцария, в конечном счете, в рамках того же украинского кризиса вообще не выступали в качестве посредников. Тем не менее, если надо увернуться от сложного решения, фактор «посредничества» и «кризисного менеджмента» всегда выступает в качестве очень удобного аргумента, не в последнюю очередь, в том числе, и в глазах населения, то есть избирателей. «Политика нейтралитета очень важна для очень значительной части австрийского электората», — подчеркивает Э. Хоффбергер-Пиппан. 

swissinfo.ch

При этом население на Западе часто даже не представляет себе, что значит нейтралитет в юридическом смысле, для него этот термин часто употребляется прежде всего в политическом контексте. Например, высылка дипломатов совсем даже не является проблематичной с точки зрения правовых положений, на основе которых строится политика нейтралитета. Но с медийной и «моральной» точек зрения такая высылка выглядит «шельмованием» восточного соседа. Согласно ежегодному опросу, проводимому в Швейцарии, подавляющее большинство граждан этой страны поддерживают статус своей страны в качестве нейтрального государства. 

Одновременно швейцарцы, не в последнюю очередь под влиянием социальных сетей, в массе своей настроены лево и «зелено». Граждане выходят на улицу бастовать за климат, а вот политические антивоенные демонстрации, как это было в 1956 году после Венгрии и в 1968 году после Праги в сегодняшней Швейцарии немыслимы. Современное антивоенное движение Швейцарии ненавидит США и в восторге и от России, и от того, в частности, как она действовала в Сирии. Поэтому-то если что и мешает Швейцарии присоединяться к санкциям, так это прежде всего внутриполитические причины. На официальном же уровне ситуация выглядит несколько иначе. 

Высылка дипломатов совсем даже не является проблематичной с точки зрения правовых положений, на основе которых строится политика нейтралитета

В Швейцарии исходят из того, что экономические санкции вполне совместимы с нейтралитетом. Согласно швейцарскому Федеральному Закону «О порядке и условиях обеспечения соблюдения международных санкций» от 2002 года (EmbargogesetzВнешняя ссылка), Швейцария может присоединяться к санкциям, но она не обязана это делать. Решение принимается Федеральным советом каждый раз отдельно. Кабинет может принять решение и не присоединяться к санкциям «в целях защиты интересов Швейцарии». Единственное исключение связано здесь с фактом вступления Швейцарии в ООН в 2002 году: с тех пор она обязана была выполнять все санкционные резолюции Совета Безопасности.

Швейцария обладает преимуществом…

Совершенно ясно, что участие в санкциях может нанести имиджу Швейцарии в качестве «честного маклера» определённый ущерб. Это соображение тем более актуально, если учесть, насколько велика конкуренция среди нейтральных государств за право называться «самым лучшим посредником и кризисным менеджером». Кроме того, и Вена, и Женева являются важными центрами мировой многосторонней дипломатии. По сравнению с другими нейтральными странами Швейцария в этом смысле обладает куда большей свободой рук, ведь она не является членом ЕС и поэтому не обязана присоединяться к санкциям Евросоюза. 

А вот Швеция «всегда безоговорочно следует за санкциями ЕС, причем Австрия в последнее время также предпочитает сотрудничать с ЕС», поскольку, по словам Э. Хоффбергер-Пиппан, «она хочет продемонстрировать свою солидарность и лояльность к ЕС, да и общественный климат в России явно ухудшился после отравления Алексея Навального». В целом нейтральные государства, входящие в ЕС, просто так отмалчиваться не могут. Основы общей внешней политики и политики безопасности ЕС формируются на основе консенсуса путем голосований. Такие основы требуют единогласия среди участников европейского сообщества. 

Поэтому-то такие страны-нейтралы, как Ирландия, Швеция, Австрия, Финляндия и Мальта просто обязаны занимать здесь ту или иную позицию. Что касается собственно санкций, то для их введения в ЕС теперь требуется лишь квалифицированное большинство голосов стран-членов Евросоюза, то есть с недавних пор нейтральным странам легче уворачиваться от такого рода сложных решений, пусть даже в итоге они все равно обязаны эти санкции реализовывать в своей политике вне зависимости от того, голосовали ли они за санкции, или они отсиживались в сторонке.

…которое может негативно отразиться на имидже

Швейцария проводит в данном смысле куда более четко и ярко выраженную политику нейтралитета, чем Австрия и Швеция, да и на международной арене, когда речь заходит о нейтралитете, в общественном сознании всплывает прежде всего Швейцария. Выражение «я нейтрален, как Швейцария» давно стало в западной массовой культуре распространенным «мемом», пусть и коннотация тут просматривается не очень позитивная, мол, «выкрутился, надо же, сумел!» 

Такого рода обвинения в оппортунизме подкрепляются и тем фактом, что Швейцария известна еще и как международный финансовый центр. В методичках и темниках сетевых пропагандистов тезис о том, что нейтральная Швейцария «разбогатела на золоте жертв Холокоста» является постоянным элементом базового репертуара. С другой стороны, в самом деле, даже если Швейцария и примет решение не присоединяться к данным санкциям, все равно, существует опасность того, что эта страна, точнее, ее банковский сектор, будет использована для обхода международных санкций. Официально Федеральный совет указывает, что он, не присоединяясь к санкциям, например, введенным после аннексии Крыма, реализует меры, не позволяющие обходить санкции через «швейцарскую дверь».

При этом данная позиция почему-то очень плохо известна за рубежами Швейцарии. Информация о том, что Берн не признает аннексии Крыма, очень часто вызывает искреннее недоумение — как, да неужели, но ведь Берн нейтрален? И от имиджевого ущерба тут уже все равно никуда не деться. Так что с точки зрения медийного имиджа нейтралитет является и проклятием, и благословением одновременно. В итоге на данный момент Швейцария по сути обязана вводить санкции только в том случае, если соответствующее решение было принято международными организациями, такими как ООН или ОБСЕ. Швейцария может задуматься о санкциях, если такое решение принимает её важный торговый партнер, в частности ЕС.

«Такой курс не является следствием нейтралитета, он базируется на свободном автономном решении законодательной власти, то есть парламента, который считает невозможным присоединение к санкциям, решение о введении которых не принималось совместно с самыми важными торговыми партнерами страны», — указывает эксперт по международному праву Йорг Кюнцли (Jörg KünzliВнешняя ссылка) из Бернского университета. В отличие от Швейцарии, нейтральные страны, входящие ЕС, могут самостоятельно принимать решения о своих санкциях, даже если ЕС не смог договориться в данном случае об общих санкциях. Однако на практике такого рода самовольные отлучки из рамок общего европейского курса были и остаются редчайшим исключением.