Новация для Европы — традиция в Швейцарии
В Швейцарии и в ЕС граждане имеют право выступать с законодательными инициативами. Вопросы, по которым инициативы могут быть выдвинуты, в ЕС и в Швейцарии неодинаковы, однако Берн и Брюссель могли бы многому научиться друг у друга.
Проведенное недавно совместно Университетами Цюриха и Инсбрука исследование показало, что в сфере функционирования и применения такого инструмента прямой демократии, как народная законодательная инициатива между Евросоюзом и Швейцарией существуют большое как сходство, так и различие.
По мнению социолога и политолога Лоренца Лангера (Lorenz Langer) европейская и швейцарская народная инициативы являются своего рода двоюродными сестрами. В странах ЕС народная законодательная инициатива была введена только в апреле 2012 г., тогда как в Швейцарии этот инструмент прямой демократии существует и успешно применяется вот уже 120 лет. Еще одно различие заключается в объеме и характере политических последствий реализации народных инициатив.
swissinfo. ch: Какие темы особенно актуальны для граждан ЕС, когда они берут в руки такой инструмент, как народная инициатива?
Лоренц Лангер (Lorenz Langer): Темы, волнующие граждан, как правило, являются одинаковыми. Разница, скорее, состоит, так сказать, в ширине охвата, которой обладают те или иные инициативы.
Так, например, после катастрофы в Фукусиме в Швейцарии была запущена народная законодательная инициатива с целью поэтапного отказа от использования ядерной энергии. Похожая инициатива была организована и в ЕС. Однако в отличие от Швейцарии в ЕС данная инициатива до реализации так и не дошла, будучи заблокированной, поскольку она не отвечала критериям, установленным в Брюсселе.
Дело в том, что ответственность за решение вопросов, связанных с атомной энергетикой, находится в компетенции «Европейского сообщества по атомной энергии» (Евратом). Поэтому, аргументировали противники инициативы, вопрос отказа от ядерной энергии не относится к сфере полномочий Евросоюза.
swissinfo. ch: Ваше исследование показало, что значение и объемы результатов, к которым приводит процесс реализации народных законодательных инициатив, очень неодинаков в ЕС и в Швейцарии? В чью пользу эта разница?
Л. Л.: В Евросоюзе нередки случаи, когда запуск инициативы не приводит ни к каким последствиям, даже в случае сбора необходимого числа подписей. С формально-правовой точки зрения Еврокомиссия вообще не обязана реагировать на требования, содержащиеся в инициативах. Она имеет, при этом, право изменить инициативу, или в целом просто не обратить на нее внимания.
В Швейцарии парламент тоже может объявить инициативу недействительной, пусть и в рамках очень небольшого отрезка времени. Но при этом начиная с 1891 года только четыре инициативы были объявлены парламентом недействительными. А если уж было собрано необходимое число подписей, и если, тем более, народ одобрил инициативу, то ее положения обязательно заносятся в конституцию.
Проблемы начинаются там и тогда, где и когда инициатива трудно или совсем не совместима с международным правом или с действующим национальным законодательством. На ум мне приходит, например, принятая в Швейцарии инициатива о высылке иностранцев, совершивших тяжкие уголовные преступления.
Европейская гражданская инициатива была введена в ЕС на основе Лиссабонского договора. Цель — усиление прямой демократии в Европейском союзе.
Инициатива позволяет одному миллиону граждан ЕС, являющихся гражданами как минимум четверти (7-ми из 28-ми) стран Союза, обращаться непосредственно в Европейскую комиссию, чтобы сделать предложение по вопросам, находящимся в союзном ведении.
Регистрация инициатив была разрешена с 1 апреля 2012 года, первая под названием «Братство 2020» («Fraternité 2020») была зарегистрирована в День Европы 9 мая.
Теоретически сбор подписей под такими инициативами в ЕС может проходить и через сеть интернет. В одним странах для этого достаточно указать свое имя, в других требуется и номер паспорта.
В Швейцарии народная инициатива, как правило, направлена на внесение изменений в конституцию страны. Основной закон Конфедерации достаточно ёмок, поэтому такие изменения происходят почти постоянно.
Для этого инициативный комитет должен собрать 100 тыс. подписей, на что отводится 18 месяцев. Парламент и правительство высказывают по инициативе свое мнение и выступают с рекомендациями в пользу либо принятия инициативы, либо ее отклонения.
По состоянию на август 2013 года успехом в Швейцарии завершились лишь 20 инициатив из 420-ти, выдвинутых народом за период с 1891 года, причем из них до голосования добрались только 184 инициативы. Остальные либо потерпели поражение на стадии сбора подписей, либо были отозваны, либо объявлены недействительными.
В настоящее время в Швейцарии идет сбор подписей под 16-тью законодательными инициативами.
swissinfo: Тем не менее, чему бы могла поучиться Швейцария от ЕС в плане задействования такого инструмента прямой демократии, как народная инициатива?
Л. Л.: Большинство швейцарцев считает, что они являются чемпионами по демократии. Однако и в Швейцарии мы видим проблемы и противоречия, например, между прямой демократией, правами человека и международным правом. На это указывают, например, сложности при конкретной реализации принятой народом инициативы о высылке иностранцев.
Мы еще пока не нашли баланса между прямой демократией и международными стандартами. Есть предложения подвергать инициативы более тщательному анализу и контролю. Это прежде всего отразилось бы на инициативах, которые по сути своей нарушают фундаментальные права.
В любом случае, наверное, суды должны регулярно проверять содержание той или иной инициативы на предмет проблем, которые могут возникнуть в ходе ее реализации. Правда, нужно понимать, что если бы исключительно суды решали, как должна реализовываться инициатива, то это тоже был бы перекос.
swissinfo. ch: Как можно было бы все-таки повысить степень демократической легитимации структур ЕС?
Л. Л.: На первый взгляд мое утверждение может показаться Вам противоречием, однако я убежден в том, что в рамках народной законодательной инициативы мы бы получили бы больше демократии, что в свою очередь привело бы к укреплению позиций центральных структур ЕС.
Многие инициативы отклоняются ведь только потому, что вопросы, в них содержащиеся, не относятся к сфере компетенции Евросоюза. Сторонники прямой демократии в странах ЕС часто, как мне кажется, просто игнорируют эту тонкость.
«Европейский суд» («European Court of Justice»), высшая судебная инстанция Европейского союза, решения которой не могут быть обжалованы, а также парламент, должны надавить на Еврокомиссию с тем, чтобы она заняла более конструктивную позицию по отношению к инициативам, которые, и в самом деле, способны сократить эту «дистанцию огромного размера», существующую сейчас между ЕС и гражданами.
swissinfo. ch: Насколько вообще важны народные законодательные инициативы для успеха или поражения процессов прямой демократии?
Л. Л.: Это очень сложный вопрос. Ответ на него зависит от целого ряда тем. Ну, прежде всего, мы должны задаться вопросом, что может вообще достичь инициатива как таковая. Всегда ведь существует риск, что народная инициатива станет объектом злоупотреблений со стороны профессиональных политиков. Да и политическая партия в целом может использовать инициативу в качестве инструмента для того, чтобы добиться для себя большей степени политической легитимации.
Поэтому народная инициатива немыслима без определенной политической традиции. Кроме того, политики должны всерьез принимать то, что было решено избирателями. Другой момент — геополитическая ситуация. Прямую демократию легче реализовать в такой маленькой стране, как Швейцария, и куда трудней в огромном ЕС, в котором, кроме того, куда труднее найти темы, одинаково важные для всех.
Перевод с немецкого и адаптация: Игорь Петров.
В соответствии со стандартами JTI
Показать больше: Сертификат по нормам JTI для портала SWI swissinfo.ch
Обзор текущих дебатов с нашими журналистами можно найти здесь. Пожалуйста, присоединяйтесь к нам!
Если вы хотите начать разговор на тему, поднятую в этой статье, или хотите сообщить о фактических ошибках, напишите нам по адресу russian@swissinfo.ch.