Отношения Швейцарии и ЕС: что дальше?

Брюссель требует от Швейцарии заключения так называемого «рамочного институционального соглашения». Президент Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен (слева) и президент Швейцарской Конфедерации в 2020 году Симонетта Соммаруга. Keystone / Alessandro Della Valle

На швейцарской политической повестке дня снова стоит вопрос будущих отношений Берна и Брюсселя. 

Русскоязычную версию материала подготовил Игорь Петров.

После референдума 27 сентября на швейцарской политической повестке дня снова оказался вопрос будущих отношений Берна и Брюсселя. С одной стороны, народ недвусмысленно показал, что намерен придерживаться «билатерального формата» кооперации Швейцарии и ЕС. Но срок годности и этого формата истекает. Брюссель требует от Швейцарии заключения так называемого «Рамочного институционального соглашения».

Этот документ должен поставить отношения двух очень важных друг для друга политических и торгово-экономических партнеров на качественно новое основание. В роли активно настаивающей на своем стороны выступает ЕС: он требует от Швейцарии перехода к автоматической имплементации (реализации) всех европейских правовых новелл. Кроме того, Брюссель хочет, чтобы все политические и иные спорные вопросы стороны разрешали в Европейском суде.

Что такое режим свободного передвижения?

Швейцария и Европейский союз (ЕС) регулируют свои отношения двумя пакетами двусторонних соглашений. Первый пакет состоит из семи соглашений (их называют «секторальными / отраслевыми», или «билатеральными / двусторонними» договорами).

Они обеспечивают швейцарским компаниям и предприятиям доступ на единый европейский рынок товаров и услуг. Одним из таких соглашений является Соглашение о свободном передвижении физических лиц (Personenfreizügigkeits-Abkommen FZA).

Благодаря этому соглашению швейцарские граждане имеют право жить, работать и учиться на территории ЕС — соответственно, граждане ЕС также имеют право жить, работать и учиться в Швейцарии. В случае прекращения действия одного из соглашений пакета автоматически утрачивают силу и остальные шесть соглашений.

Для многих в Швейцарии это всё требования, идущие слишком далеко. Она, со своей стороны, также имеет требования к ЕС. Конфедерация хочет защитить свой рынок труда от дешевой рабочей силы из стран Евросоюза, прежде всего и в основном из восточноевропейских стран, она требует сохранить механизм государственных субсидий с целью поддержки «системных» отраслей экономики Швейцарии, включая сельское хозяйство и кантональные банки. Берн также отвергает юридический статус «гражданин ЕС».

С учетом этих пяти нерешенных вопросов становится ясно, что даже успешный для Берна исход голосования по «ограничительной инициативе», предлагавшей денонсировать режим свободы перемещения между ЕС и Швейцарией, отнюдь не является поводом для самоуспокоенности. Никакого медового месяца в отношениях сторон отнюдь не наступило. Пусть к заключению Рамочного соглашения короче и проще не стал. 

Эксперт Женевского Университета и вице-президент швейцарского аналитического центра Foraus Ченни Наджи (Cenni Najy). unige

В понедельник 28 сентября 2020 года Урсула фон дер Ляйен, председатель Еврокомиссии, звонила президенту Швейцарской Конфедерации Симонетте Соммаруге. В ходе обмена мнений представитель Брюсселя призвала швейцарское правительство ускорить заключение институционального рамочного соглашения.

Что же делать Берну и что вообще происходит? Мы поговорили на эту тему с экспертом Женевского университета и вице-президентом швейцарского аналитического центра Foraus Ченни Наджи (Cenni Najy).

swissinfo.ch: Народ Швейцарии на референдуме 27 сентября большинством в 62% голосов отверг так называемую «Ограничительную инициативу»? Значит ли это, что граждане однозначно, как и прежде, выступают за так называемый «билатеральный» (двусторонний) формат сотрудничества с Европой?

Ченни Наджи (Cenni Najy): Прежде всего это явный сигнал в том смысле, что народ вовсе не горит к коронавирусному кризису добавить себе еще и кризис в отношениях с ЕС. Пандемия заставила швейцарский народ ясно осознать необходимость тесного сотрудничества с его соседями, в том числе с ЕС. Граждане предпочитают именно двусторонний формат кооперации с Брюсселем, то есть формат прагматичный и основанный на взаимовыгодном сотрудничестве. 

Значит ли очевидный результат голосования по «Ограничительной инициативе», что теперь позиции швейцарского правительства в рамках переговоров с Брюсселем куда более сильные, чем раньше?

Да, Федеральный совет этой победой, которая отнюдь не была предрешена, заметно укрепил свои позиции. Но это вовсе не означает, что все структурные проблемы, характерные для «двустороннего» формата кооперации Берна и Брюсселя, сразу же взяли и исчезли как по мановению волшебной палочки.

У нас есть, с одной стороны, окончательный вариант текста институционального Рамочного соглашения, который обсуждался в течение многих лет и стал результатом сложных переговоров. Но Швейцария пока не решается подписать его. Напротив, она считает, что ряд пунктов этого документа нуждается в уточнении. 

При этом речь идет не о каких-то мелочах, но об очень важных, несущих элементах этого соглашения. Поэтому мне кажется, что простыми «уточнениями» тут дело уже не обойдется и по идее тут требуется провести повторные, новые переговоры с Брюсселем.

Имеет ли институциональное рамочное соглашение какое-либо будущее, коль скоро сейчас его в Швейцарии критикуют все кому не лень? 

И Брюссель, и Швейцария полны решимости найти решение (открытых вопросов) и завершить затянувшиеся переговоры. Однако перед швейцарским правительством стоит сложная задача по преодолению многочисленных общественно-политических разделительных линий, возникших в стране в последние годы как с правой стороны партийного спектра, так и с левой стороны.

Федеральный совет, кабинет министров, должен объяснить обществу, что было предметом переговоров, какие были получены результаты и насколько оправданны существующие в народе опасения. В то же время он должен попытаться найти общий язык с ЕС по некоторым все еще открытым вопросам.

А возможны ли вообще были бы полностью новые, как бы с нуля, переговоры с ЕС по Рамочному соглашению?

На мой взгляд, никаких серьезных новых переговоров не будет. Скорее всего, в нынешний вариант текста соглашения просто будут внесены некоторые коррективы. Швейцария и ЕС обсуждают этот документ уже почти десять лет.

ЕС не согласится на новый переговорный процесс «с нуля» только потому, что у Швейцарии, мол, есть какие-то внутренние проблемы. Эти проблемы — ее дело, а их решение объективно займет столько времени, что Брюссель, вероятно, не захочет ждать и предпочтет пойти на полный провал этого проекта. 

Швейцарская народная партия (SVP) уже объявила о том, что она, разумеется, начнет сражение против институционального Рамочного соглашения, поскольку, с ее точки зрения, оно угрожает суверенитету страны. Насколько оправданны такие опасения?

В реальности соглашение практически никак не изменит ситуацию, и она почти ни в чем не будет отличаться от нынешнего положения дел. Швейцария просто возьмет на себя обязанность в добровольном порядке реализовывать у себя новеллы европейского права, напрямую относящиеся к темам двусторонних соглашений.

Однако есть несколько исключений, к которым Швейцария так и не смогла пока найти подхода. Особенно здесь следует отметить вопрос юридического статуса «гражданин ЕС». Если Швейцария согласится с таким статусом, то она тем самым даст гражданам стран Евросоюза больше социальных прав. Кроме того, Берну будет тогда сложнее депортировать из Швейцарии преступников-граждан стран Евросоюза.

С другой стороны, количество таких случаев в год было бы очень невелико. Но понятно, что тут речь идет не о цифрах, а о принципиальных вопросах, весьма сильно заряженных в эмоциональном смысле. В конечном итоге они мало повлияют на реальное положение дел с суверенитетом страны. Но эмоций будет много. 

Левые партии и политики весьма жестко критикуют так называемые «фланкирующие или сопутствующие меры», которые, среди прочего, призваны противодействовать зарплатному демпингу в Швейцарии со стороны дешевой (восточно)европейской рабочей силы. Есть ли у этой задачи хоть какое-то решение?

Это для меня самый проблемный момент. За последние 20 лет Швейцария приняла целый пакет мер, направленных на смягчение негативных последствий режима свободного передвижения людей, услуг и капиталов между Швейцарией и ЕС.

По мнению большинства экспертов, эти меры сейчас обеспечивают реальную и эффективную защиту от демпинга в области заработной платы. Данная правовая система работает очень хорошо, но она не полностью совместима с европейскими правовыми реалиями.

Отказ от этих мер привел бы к тому, что левые перестали бы поддерживать как «билатеральный формат» кооперации Швейцарии и ЕС, так и режим свободного передвижение людей и их трудоустройства. А без голосов левых правительство лишилось бы политической поддержки и опоры в обществе, столь необходимых для продолжения «двустороннего формата» сотрудничества с ЕС.

Мы могли бы затем ввести новые «фланкирующие меры», которые соответствовали бы европейскому законодательству. Но чтобы это произошло, согласны с ними должны были бы быть «социальные партнеры», то есть профсоюзы, местные власти и организации работодателей. А они пока не проявляли какой-либо готовности начинать консультации по такому новому пакету антидемпинговых мер.

Если Швейцарии так и не удастся найти решение всех этих вопросов, сможет ли она просто перевернуть шахматную доску и сбросить на пол фигуры?

Не думаю! Ни Швейцария, ни ЕС не горят пока желанием покинуть стол переговоров. Федеральный совет (правительство Швейцарии) не хочет один нести ответственность за провал переговоров по Рамочному соглашению. Вместо этого мы играем сейчас в игру под названием «У кого первого лопнет терпение».

Нынешний текст институционального соглашения содержит принципы, которые имеют центральное значение для ЕС. Надежды на то, что всё можно начать сначала и что Брюссель будет готов отказаться от этих принципов, являются иллюзорными. А если ни одна из сторон не проявит готовности двигаться вперед? 

Ну, тогда соглашение, достигнутое путем длительных и трудных переговоров, на годы исчезнет в ящиках мидовских столов. И пролежит оно там до тех пор, пока либо Швейцария не поменяет свою позицию вследствие изменения внутриполитической ситуации, либо на стороне ЕС не возникнет готовность пойти на новые уступки.

Но это все равно было бы лучше, чем начинать опять все с нуля. В любом случае я не считаю, что Рамочное соглашение будет подписано до конца 2020 года.