Миротворец? В очередь!

Thomas Kern

В наше время большая часть конфликтов разрешается не военным путем, а за столом переговоров. Посредник и миротворец сегодня – одна из самых востребованных функций на международной арене. Однако есть у этой медали и оборотная сторона: слишком большое количество посредников может негативно сказаться на миротворчестве как таковом.

«Иногда все это напоминает, простите, гонку за Нобелевской премией мира», – говорит Рейчел Гассер (Rachel Gasser), эксперт в области миротворчества и посредничества и сотрудник швейцарского фонда «Swisspeace». По ее мнению, сегодня на международной арене наблюдается почти неконтролируемый рост числа тех, кто хотел бы сыграть роль, например, медиатора на мирных переговорах.

По мнению Р. Гассер, в целом это очень обнадеживающая тенденция, в конце концов каждый из таких посредников «пытается в меру своих компетенции и возможностей внести вклад в дело мира». И все-таки она считает, что здесь скрыт серьезный проблемный потенциал, который связан, прежде всего, с ростом конкуренции между региональными и международными структурами и организациями многосторонней дипломатии.

«Если мы не найдем соответствующего решения данной проблемы, то мы рискуем загубить множество очень важных миротворческих процессов», – пишет Р. Гассер в опубликованном в феврале 2013 года исследовании «A crowded field: competition and coordination in international peace mediation» («Переполненная арена: конкуренция и координация в международных посредничестве и миротворчестве»).

Новое измерение сложности

А между тем сами по себе миротворчество и посредничество являются очень действенным инструментом превентивной дипломатии. За последние 20 лет они позволили ненасильственным способом разрешить 80% конфликтных ситуаций в мире.

По данным швейцарского внешнеполитического ведомства (EDA – ФДИД) в период с 2001 по 2008 гг. только пять конфликтов привели к серьезным вооруженным столкновениям, тогда как в 17-ти случаев удалось найти взаимоприемлемое мирное решение.

Завершение холодной войны кардинальным образом изменило саму внутреннюю суть конфликта. Если раньше основу конфликта всегда составляли два (как минимум) противостоящих государства, то есть конфликт имел форму международного столкновения, то сегодня основными противоборствующими сторонами, как правило, являются правительство и некие мятежники или сепаратисты. Иными словами, конфликты наших дней становятся, как правило, внутренними делами отдельных стран.

По данным ФДИД, соответственно изменился и характер миротворческой и посреднической деятельности. Если раньше главной задачей миротворца было достижение перемирия и улучшение ситуации в сфере безопасности, то сегодня все стало гораздо сложнее. Теперь посредничество должно учитывать такие непростые вопросы как формат функционирования системы федерализма, роль местного самоуправления и локальной автономии, справедливое распределение природных. Социальных, финансовых и других ресурсов.

«Сегодня достижение устойчивого мира невозможно без привлечения к процессу миротворчества не только политических лидеров, но и представителей гражданского общества и их организаций, включая локальные группы интересов, женские и антивоенные организации», – указывает Р. Гассер, которая в настоящее время анализирует процесс установления мира и укрепления гражданского общества в Бирме.

Все больше действующих лиц

По ее информации, растущее число сторон, участвующих в том или ином конфликте, ведет и к соответствующему росту числа посредников-миротворцев-медиаторов.

Сегодня на международной арене важнейшими посредниками являются ООН, Европейский союз (получивший в 2012 году за свои миротворческие заслуги Нобелевскую премию мира), Африканский союз, великие державы (такие, как США), а также НГО и малые страны, например, Норвегия и Швейцария.

Р. Гассер указывает на то, что в последние годы в разных конфликтах в разных регионах мира проявили себе и совершенно новые посредники, как организации, так и страны, в прошлом практически никогда миротворчеством не занимавшиеся (Катар, Финляндия, Турция). Начиная с 1992 года общее число конфликтов в мире серьезно сократилось, при этом число посредников, пытающихся «разрулить» конфликтные ситуации выросло в разы.

Об этом говорится в специальном исследовании Университета Базеля, подготовленном под руководством швейцарского социолога Давида Ланца (David Lanz). Причину такой ситуации ученый усматривает как в процессах глобализации в период после завершения холодной войны, так и в росте степени доверия мирового сообщества к инструменту миротворчества и медиации в целом.

Дэвид Харланд (David Harland), директор «Центра гуманитарного диалога» в Женеве, подтверждает, что в области медиации наблюдается резкий рост тех, кто хотел бы профилироваться в этой роли.

«Сама по себе это очень хорошая новость, поскольку она показывает, что медиации как инструменту миротворчества удалось добиться хороших результатов. Однако без проблем тут не обходится: число третьих лиц, пытающихся взять на себя функции «честных маклеров» растет, и они просто начинают мешать друг другу, создавая толчею и неразбериху», – указал он недавно в интервью швейцарской франкоязычной газете «Le Temps».

Роль Швейцарии

Швейцария, будучи нейтральной страной, традиционно играет на международной арене роль посредника и миротворца. Швейцария не принадлежит к военно-политическим организациям и блокам (ЕС, НАТО и др.).

Конфедерация не имеет колониального прошлого и накопила солидный опыт в создании систем федерализма и защиты национальных, языковых, религиозных, социальных и прочих меньшинств.

В период с 2000 года Швейцария приняла участие в 20 миротворческих миссиях в 15 странах, среди которых Непал, Шри-Ланка, Грузия, Судан, Уганда, Колумбия, Мексика и Сомали.

Швейцария осуществляет миротворчество в самых разных форматах. Она может принимать непосредственное участие в мирных переговорах, предоставлять экспертов для участия в миссиях ООН или других организаций.

Территория Швейцарии регулярно становится местом для проведения переговоров конфликтующих сторон. В Женеве проходили советско-американские переговоры по ядерному разоружению. В этом же городе проходили контакты Горбачева и Рейгана, а сегодня контактируют российская и грузинская делегация на предмет урегулирования последствий вооруженного конфликта 2008 года.

При организации процедур посредничества и миротворчества швейцарский МИД активно сотрудничает с неправительственными организациями, такими, как «Центр гуманитарного диалога» в Женеве или «Conciliation Resources».

Эгоистическая мотивация

По мнению Р. Гассер существует три основных причины нарастающей конкуренции между медиаторами в рамках миротворческих и иных схожих процессов.

К таковым она относит «несовпадающие интересы государств на международной арене, конфликты между организациями, интересы которых сильно разнятся, а также несовпадения мнений в вопросе о том, на какие ценности и принципы должны опираться миротворческие процессы на международной арене», – указывает Р. Гассер, активно занимающаяся конфликтами в Африке (Судан, Кения, Мадагаскар).

Она уточняет далее, что все больше государств предлагают посреднические услуги другим странам в рамках так называемого «привилегированного партнерства». Тем самым такие посредники становятся кровно заинтересованны в том, чтобы данный конфликт нашел именно такое решение и никакое другое.

Отсюда в сфере мирных инициатив возникает довольно вредный параллелизм, в рамках процесса поиска мирного решения того или иного конфликта возникают пророй те самые «семь нянек», и часто их миротворческий ребенок на самом деле оказывается «без глаза», а то и вообще становится «слепым».

Весьма показателен в этом смысле пример Судана. «В 1999 году Египет и Ливия запустили совместную мирную инициативу, которая оказалась в ситуации прямой конкуренции с похожей инициативой, автором которой выступала южноафриканская неправительственная организация «GAD».

Шаги египтян и ливийцев были обоснованы опасениями на предмет того, что постконфликтная политическая конфигурация, сложившаяся в регионе Судана без участия Каира и Триполи, могла бы теоретически ущемить их национальные интересы.

Тогдашний египетский президент Х. Мубарак считал, что провозглашение Южным Суданом своей независимости – а именно такой сценарий продвигали миротворцы из «GAD» – могло бы привести к серьезному конфликту вокруг водных ресурсов Нила. Ливийский же лидер М. Каддафи хотел своим посредничеством укрепить свои связи с суданским премьером».

Р. Гассер считает, что одной из наиболее серьезных проблем является столкновение и пересечение компетенций и миротворческих мандатов ООН и местных региональных организаций и структур многосторонней дипломатии. Так, например, в рамках миротворческого процесса на Мадагаскаре сталкиваются такие организации, как ООН, Африканский союз и «Сообщество развития Юга Африки» («Southern African Development Community» – «SADC»).

Все эти организации хотели бы позитивно повлиять на ситуацию в сфере безопасности, однако в реальности это приводило к долгим дискуссиям и разбирательствам, которые воздействовали на миротворческий процесс в этом регионе отнюдь не положительным образом.

Улучшить сотрудничество

В уже упомянутом исследовании «Переполненная арена» были сформированы рекомендации, которые теоретически могли бы помочь избежать толчеи на арене миротворчества или предотвратить ситуации, когда государства выбирают не самых эффективных медиаторов, но таких, которые могут гарантировать наиболее выгодные данной стране результаты.

«Например, весь процесс можно было бы выстроить в соответствии с принципом иерархии, назначив самого главного посредника-миротворца, который, со своей стороны, мог бы сам выбирать себе «субподрядчиков» для решения частных проблем и задач. Этот «главный медиатор» мог бы не только предлагать других посредников, но и исключать тех или иных кандидатов, не доказавших однозначно свою полезность и непредвзятость, из общего процесса», – указывается в этом исследовании.

Со своей стороны «главный медиатор» должен быть признан как международным сообществом, так и основными участниками конфликта, включая, что очень важно, местное население. В качестве иллюстрации Р. Гассер ссылается на роль, которую сыграл Кофи Аннан в рамках недавнего конфликта в Кении. «Будучи бывшим генеральным секретарем ООН, он обладал необходимым авторитетом для того, чтобы успешно заблокировать все попытки стороннего вмешательства в миротворческий процесс».

Есть и другая модель, которая отталкивается от горизонтально скоординированной работы нескольких посредников-миротворцев. В рамках такой модели сначала вырабатывается и формулируется общая цель, а затем происходит распределение ролей и компетенций. Однако Р. Гассер сомневается в эффективности такой модели. «Если конфликтующие стороны непременно хотят войны и не заинтересованы в мире, то тогда тут не поможет никакая даже самая искусная координация».

Перевод с немецкого и адаптация: Игорь Петров.