Tres años supervisando la lucha contra el terrorismo

Daniel Kipfer. Roland Schmid

Daniel Kipfer Fasciati ocupó hasta hace muy poco el cargo de ‘ombudsman’ para el régimen de sanciones de la ONU contra el Estado Islámico y Al Qaeda. Durante tres años se esforzó por defender el Estado de Derecho en una esfera internacional extremadamente politizada.

El último caso del que se ocupó Daniel Kipfer fue el que más lo desconcertó. Un influyente político y ciudadano de un Estado árabe fue acusado de apoyar a la organización terrorista Al Qaeda. Incluido en una lista de personas sancionadas, con sus cuentas bancarias congeladas, se le impidió salir de su país. Fue caratulado como terrorista.

El hombre en cuestión se dirigió a Daniel Kipfer, ombudsmanEnlace externo para el régimen de sanciones contra el Estado Islámico en Iraq y el Levante, y Al Qaeda, para solicitarle que revisara su caso y lo eliminara de dicha lista. El responsable de esta función es prácticamente el único interlocutor posible para las personas que figuran en las listas de terrorismo de la ONU.

“Desde un primer momento era claro que había algo incorrecto”, explica Kipfer. Las informaciones con que se contaba provenían de servicios de informaciones cuyas fuentes no gozaban de calidad suficiente ni podían ser verificadas. El suizo inició el trámite y comenzó su investigación in situ, donde se encontró con el incriminado. Se reunió con representantes políticos y militares de alto rango, consultó a expertos en la sede de la ONU en Nueva York y sopesó la información pública disponible. La conclusión fue clara: el caso no tenía sustento.

¿Cómo se explica que el acusado estuviera en la mira de diversos servicios de información? Kipfer evalúa dos posibilidades. Se trató de un error, resultado de una mala comprensión de las circunstancias locales, o bien de un sabotaje con el objetivo de ubicar a un adversario político en la lista de terroristas de la ONU, usando para ellos mecanismos de desinformación. Todo esto con el objetivo de eliminarlo. “Las dos opciones son posibles y extremadamente preocupantes”, estima Kipfer.

Juez y filósofo

Antes de asumir sus funcionesEnlace externo en la ONU, Daniel Kipfer se desempeñaba como presidente del Tribunal Penal Federal de Bellinzona. Ese cambiopara el juez y doctor en Filosofía de 61 años significó, ni más ni menos, un salto hacia lo desconocido. El régimen de sanciones no es un tribunal y el ombudsman no es un juez.  Se trata sobre todo de un órgano de control que examina caso por caso si se justifica realmente la incorporación de casos particulares en la lista.

La lucha contra el terrorismo es un importante tema político en el seno de la ONU y de su Consejo de Seguridad. XINHUA/Eskinder Debebe/UN Photo

No está prevista ninguna evaluación jurídica sobre la validez de las acusaciones iniciales y, en consecuencia, tampoco existe la posibilidad de exigir reparaciones. La única cuestión que en ese marco se puede resolver es la de saber si la persona incriminada sigue representando una amenaza terrorista y si las razones por la cuales figura en la lista continúan siendo válidas en el momento de la revisión.

El caso citado constituye una excepción, asegura Daniel Kipfer. Efectivamente, en la mayoría de los casos, las personas afectadas apoyan o son miembros de una organización terrorista. Es importante entender, advierte, que el objetivo no es castigar sino prevenir.

“Por definición, las medidas preventivas deben limitarse en el tiempo y deben levantarse cuando ya no sean necesarias. No se trata de un castigo”.

Es importante saber que los miembros que integran el Comité de Sanciones de la ONU no están alineados tras una misma visión. “Para algunos, la persona que figura en la lista de terroristas debe permanecer en ella porque representa un potencial riesgo hasta el fin de su vida”. Pero este no debería ser el caso, señala Kipfer. “Porque entonces se posibilitaría justificar toda acción del Estado cuando recurre a la acusación de terrorismo”.

Durante las dos últimas décadas, la “guerra contra el terrorismo” que se promovió a nivel mundial impactó de forma contundente la difícil relación entre las exigencias de seguridad del Estado y los derechos fundamentales de las personas. La complejidad de este campo de tensión se puede constatar en la evolución de la lista de sanciones.

La lista tuvo su origen en la internacionalización del terrorismo islamista en la década de 1990. Los atentados contra las embajadas estadounidenses en Kenia y Tanzania, en 1998, fueron decisivos. Pusieron a Osama Bin Laden y a Al Qaeda en el radar de los servicios de inteligencia occidentales. En 1999, la Resolución 1267  Enlace externosancionó a los líderes de los talibanes de Afganistán por ofrecer refugio a Bin Laden y otros terroristas.

Con el tiempo, esta lista de sanciones sufrió numerosas modificaciones, pero provee las bases de las llamadas “sanciones selectivas”. Se constituyó así en un instrumento que buscó focalizar a los responsables evitando imponer embargos completos a los Estados (con las consecuencias para sus poblaciones).

Esas medidas individualizadas fueron interpretadas como un progreso en relación con los embargos contra los Estados. Sin embargo, resultaron problemáticas, ya que las personas afectadas no tenían el derecho a una supervisión jurídica. Después de los atentados del 11 de septiembre de 2001 y del inicio de la “guerra contra el terrorismo” la aplicación de sanciones aumentó significativamente y muchas personas engrosaron una lista en la cual no hubieran tenido que estar. Como resultado de esta situación hubo vidas humanas destrozadas, lo que llevó a Dick Marty, antiguo relator del Consejo de Europa, a calificar la situación como “muerte social”.Enlace externo

Fue solo con la creación en 2009 del cargo de ombudsman (defensor de los derechos humanos) que comenzó a funcionar un mecanismo que ofrecía garantías procesales mínimas a las personas incluidas en la lista. Los dos defensores previos a Daniel Kipfer se ocuparon de muchos casos problemáticos y ordenaron los procesos del Comité de Sanciones, en particular en lo que respecta a los criterios de decisión. Previamente, en muchas ocasiones esos criterios se basaban exclusivamente en fuentes de inteligencia no verificables. Desde la creación del nuevo cargo la calidad y la transparencia mejoraron de forma significativa.

A pesar de los avances, Daniel Kipfer se encontró con un ambiente muy politizado. En la ONU, la lucha contra el terrorismo constituye un tema político prioritario en torno al cual circula mucho dinero. El defensor suizo era al mismo tiempo fiscal, juez y diplomático, jugando los diversos roles en un solo cargo, y contando con el apoyo de solo dos empleados. “La desproporción es evidente”, señala. Además, el ombudsman no es un empleado de la ONU, sino que realiza sus actividades por mandato.

Una posición ambivalente

Una pregunta clave: ¿juega el ombudsman un papel que busca darle cierta legitimidad a un mecanismo que es cuestionable desde el punto de vista del Estado de Derecho? Daniel Kipfer rechaza esta hipótesis. En el Comité de Sanciones, los 15 miembros deben votar en contra de una recomendación presentada por el defensor para poder anularla, lo que constituye un procedimiento único en la ONU.

“Hasta ahora, en unos 100 casos, siempre se ha seguido la recomendación del ombudman a pesar de la fuerte oposición, en ciertas circunstancias, de algunos Estados. Es una señal indiscutible de que esta institución cuenta, de hecho, con una posición de fuerza y de independencia. Argumento que sin duda reivindican las personas a las cuales las sanciones han sido levantadas.

Sin embargo, Daniel Kipfer reconoce una cierta ambigüedad. La vigencia del régimen de sanciones individuales sigue siendo problemática. Sin olvidar, por otra parte, que no es posible verificar en un tribunal si el Consejo de Seguridad está habilitado para aplicar dichas sanciones. Considera el juez suizo que en la esfera de la lucha antiterrorista es notoria la primacía de lo político sobre la protección de los derechos fundamentales.

A pesar de esa realidad tan particular, Kipfer se pregunta cuál sería la alternativa viable. En la primera década de la aplicación de sanciones, hubo gente que se encontró en esta lista sin contar con ningún mecanismo de revisión ni la posibilidad de defenderse. “Sin duda, prefiero la situación actual, aunque por supuesto sería posible y necesario mejorar la protección de los derechos fundamentales”.

Para Kipfer, otro elemento parece más problemático. “Existen actualmente otros doce regímenes de sanciones similares que no cuentan con ningún mecanismo de control”. Hay algunos intentos de crear un ombudsman para casos menos delicados políticamente. Pero, básicamente, no se visualiza ningún cambio de dirección.

En este proceso Suiza juega un rol líder, como promotora y portavoz no oficial del Like-Minded Group on targeted sanctions,Enlace externo un grupo de Estados comprometidos en mejorar los procedimientos de las sanciones selectivas. También fue una interlocutora clave en el establecimiento del procedimiento y del cargo de ombudsman.

El factor humano

Un mecanismo que, sin embargo, no tiene nada de “pase libre” para aquellos que figuran en la lista. En cerca de dos tercios de los casos, Daniel Kipfer solicitó la supresión de la lista. En los otros, no lo hizo explícitamente. Sorprendentemente, recibió el agradecimiento de personas a las que ubicó siempre en la categoría de “peligrosas”.

“El ombudsman es un rostro en un sistema que a menudo se vive como kafkiano”. Ser escuchado, poder exponer argumentos, sentirse involucrado en un procedimiento correcto, constituyen elementos que pueden hacer más aceptable cualquier decisión.

Es muy raro que personas implicadas nieguen su pasado. “Muchas, simplemente, sienten que están en otra etapa de su existencia. Dejaron atrás esas estructuras, en algunos casos ejercen una actividad normal y tienen una familia”.

En esos casos, la vigencia de las sanciones ya no se justifica, a diferencia de lo que sucede en relación con fanáticos radicalizados y grandes criminales.

Es mucho más complicado capturar a los que financian las actividades, principalmente originarios del Golfo, detectados a partir de flujos de dinero sospechosos. En la actualidad, unas 400 personas físicas y jurídicas figuran en la lista.

Daniel Kipfer dejó su cargoEnlace externo en diciembre pasado para volver al Tribunal Penal Federal, por razones privadas e institucionales.

La posición de ombudsman en el seno de la ONU es problemática, en particular en lo que respecta a la sucesión, que aún está pendiente. No están resueltas – o solo de forma insuficiente – las cuestiones relativas a los aportes jubilatorios, los seguros y la subordinación a la Secretaría General. El mandato está limitado a cinco años. Pero nada se mueve en el Comité de Sanciones y en el Consejo de Seguridad. “Simplemente no constituye una prioridad”, señala Daniel Kipfer.

Fueron numerosos los encuentros que durante su mandato le dejaron improntas duraderas. En su opinión, la relación ambivalente entre el terrorismo y la lucha contra el terrorismo es significativa. En casi todos los debates, la guerra de Irak, que fue ilegal desde la perspectiva del derecho internacional, aparecía como un ataque personal a la cultura y la religión, lo que motivó a la gente a tomar las armas.

En esta misma perspectiva, los efectos psicológicos en masa producto de los asesinatos extralegales efectuados con drones son muy poco comprendidos en Occidente, advierte Daniel Kipfer. “Nunca hay que subestimar lo diferente que es el mundo dependiendo desde dónde se lo mire”. 

Traducido del francés por Sergio Ferrari