Se han agotado las vías del bilateralismo
El sistema de acuerdos bilaterales que rige las relaciones entre Suiza y la Unión Europea (UE) parece haber llegado a sus límites. Pero Berna y Bruselas discrepan sobre cómo dejar este callejón sin salida.
14 de diciembre de 2010: los ministros de Asuntos Exteriores de los 27 Estados miembros de la Unión Europea (UE) firman la condena a muerte del bilateralismo, es decir, de los acuerdos bilaterales que constituyen desde hace más de una década la base de las relaciones con Suiza.
“(…) Si el sistema actual de acuerdos bilaterales funcionó bien en el pasado, el principal desafío para los próximos años será ir más allá de este sistema, que se ha vuelto complejo, difícil de gestionar y manifiestamente ha alcanzado sus límites”. Es lo que concluyó aquel día el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores sobre las relaciones entre la UE y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), de la que Suiza forma parte.
Para los Veintisiete, las cosas están claras. Si no se plantea una adhesión a la UE o al Espacio Económico Europeo (EEE), Suiza tampoco puede pretender que la UE le siga confeccionando acuerdos bilaterales a medida, y en su mayoría estáticos. Por ello considera oportuno redefinir en qué consiste el bilateralismo y establecer mecanismos institucionales que garanticen “la homogeneidad de las estructuras del mercado interior y de las políticas de la UE en las que Suiza participa”.
Principios ineludibles
Bruselas se refiere, sobre todo, a la adaptación consecutiva en Suiza de la legislación comunitaria –que cambia continuamente-, así como a la interpretación homogénea de los acuerdos. La UE pide asimismo un “mecanismo independiente encargado de vigilar y ejecutar las decisiones de la justicia”, además de “un mecanismo para solucionar los diferendos”.
Una doctrina que respetan al pie de la letra todas las instituciones de la UE. La reciente decisión de Suiza –ilegítima, según Bruselas– de reintroducir los contingentes de mano de obra proveniente de los países de Europa Central y Oriental que se adhirieron a la UE en 2004 ha reforzado su convicción que se necesita un cambio.
“Debemos reconocer que hemos llegado a un punto en el que se torna necesario reforzar nuestra ambición común y emprender una nueva etapa”, declaraba recientemente a swissinfo.ch el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso.
“Esa renovación de nuestra cooperación debería apoyarse en (los) cuatro principios fundamentales”, que definieron los Veintisiete en diciembre de 2010. “Un acuerdo preliminar y sin ambigüedad sobre estas cuestiones fundamentales nos permitirá llevar a término las negociaciones sobre asuntos clave y entablar otras sobre temas de interés común”.
Posiciones dispares
Para el abogado suizo Jean Russotto, afincado en Bruselas, quien sigue de cerca las relaciones entre Suiza y la UE, “el mensaje llegó a su destinatario, pero éste no lo ha escuchado”.
El jefe de la diplomacia helvética, Didier Burkhalter, sometió el pasado 25 de abril una serie de propuestas al Gobierno que deben conducir a la formulación de propuestas concretas el próximo mes de junio.
El problema reside en que Berna y Bruselas difieren en su visión. Suiza se mantiene firme en su postura de preservar la soberanía nacional (por lo que rehúsa la adaptación automática de la legislación helvética a la comunitaria). La UE defiende una óptica “europea”.
“Se ha abierto una brecha en el diálogo. A primera vista, las divergencias parecen irreconciliables en el estado actual de las cosas”, sostiene Jean Russotto.
Acuerdos pasados y futuros
Si para la UE la cuestión institucional tiene prioridad absoluta, Suiza la enmarca en el contexto de un “enfoque global y coordinado” de sus relaciones con los Veintisiete. En otras palabras, en la óptica de Berna las cuestiones institucionales forman parte de un “paquete” que incluye los acuerdos sectoriales actualmente en negociación (energía, en particular) o que desea uno de los socios (seguridad de productos químicos, fiscalidad, etc.).
Pero hay un escollo más. Mientras la UE prevé crear un “marco institucional horizontal” aplicable a todos los acuerdos con Suiza –tanto los pasados como los futuros– que tienen que ver con el acceso al mercado único europeo, Berna quiere limitarlo a los futuros acuerdos y pretende que antes se establezca un “modelo” en el sector de la energía.
Las opiniones divergen también en los detalles. Por ejemplo, en lo que se refiere a los acuerdos y la resolución de diferendos, Bruselas ha pedido que se establezcan mecanismos de control “independientes” de las autoridades nacionales y “supranacionales”.
Berna no quiere “jueces extranjeros”
La solución es bastante simple, según Bruselas: consiste en copiar el modelo que se aplica al Espacio Económico Europeo (EEE), que reúne a los Veintisiete y tres miembros de la EFTA (Noruega, Islandia y Liechtenstein). Los países de la EFTA crearon su propia autoridad encargada de supervisar la aplicación correcta del acuerdo EEE y un tribunal de justicia, ambas entidades son supranacionales.
Este enfoque es “viable desde el punto de vista jurídico, con una serie de adaptaciones importantes. Desde el punto de vista político, sin embargo, es muy delicado para Suiza”.
Berna considera que Bruselas se está excediendo en sus exigencias, cuando el país alpino aún no ha digerido el no en las urnas al Espacio Económico Europeo en diciembre de 1992 y la imagen de Europa no atraviesa precisamente su mejor momento. En resumen, para las autoridades suizas es impensable que “jueces extranjeros” decidan sobre asuntos helvéticos.
El Gobierno de Berna quiere mantener en manos suizas (la autoridad de competencia y el Tribunal Federal, eventualmente creando un órgano especial en el seno de éste) la misión de garantizar la aplicación correcta de los acuerdos bilaterales.
Bruselas ya ha dicho ‘no’
En caso de divergencias en la interpretación de las disposiciones o de litigios, Suiza propone inspirarse en las soluciones previstas en los acuerdos de asociación al espacio Schengen: discusiones a nivel político, aplicación de medidas de “compensación adecuadas y proporcionadas” y, si fuera necesario, un procedimiento de arbitraje en caso de litigio.
El embajador de la UE en Suiza, Richard Jones, ya ha declarado que los Veintisiete no pueden aceptar estas demandas. Según Bruselas, las soluciones que propone Berna situarían al país alpino en una posición ventajosa respecto al resto de los miembros del mercado único europeo.
“Las elecciones que se hagan ahora son fundamentales”, subraya Jean Russotto. “A menos que se halle una solución institucional razonable, las relaciones entre Suiza y la UE seguirán estancadas y persistirá la incertidumbre jurídica. Y hay que evitarlo para no perjudicar al sector empresarial suizo”.
En 1992, los suizos rechazaron adherirse al Espacio Económico Europeo. Tras el veredicto de las urnas, el Gobierno helvético decidió emprender la vía de los acuerdos bilaterales con la UE.
En 1999, Suiza y la UE (formada entonces por 15 miembros) concluyeron el primer paquete de acuerdos bilaterales destinados sobre todo a garantizar la apertura recíproca de sus respectivos mercados.
Los acuerdos bilaterales I, que entraron en vigor en 2002, abarcan siete sectores: libre circulación de personas, barreras comerciales técnicas, agricultura, investigación, compras públicas, transporte terrestre y aéreo.
En 2003, Berna y Bruselas concluyeron un segundo paquete de acuerdos bilaterales encaminados a reforzar la cooperación en otros sectores.
Los acuerdos bilaterales II, que entraron en vigor en 2005 y 2008, abarcan la adhesión de Suiza a los tratados de Schengen y Dublín, la fiscalidad del ahorro, los productos agrícolas transformados, los medios, el medioambiente, la estadística, las pensiones, así como la educación y formación profesional.
Tras la aprobación en las urnas del protocolo adicional a la libre circulación de personas, los acuerdos bilaterales se extendieron en 2006 a los 10 países que se adhirieron a la en 2004.
En 2009, los suizos aceptaron renovar el acuerdo en materia de libre circulación, que había expirado el 31 de mayo de ese año, y su ampliación a Rumanía y Bulgaria, miembros de la UE desde 2007.
(Traducción: Belén Couceiro)
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