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联合国已近风烛残年了吗?

一场失败的建设?追溯国际联盟历史对联合国的启示

1919年6月28日《凡尔赛条约》签署当日,戴着大礼帽的美国总统伍德罗·威尔逊受到巴黎民众的热情欢迎。然而作为国际联盟的主要发起人,伍德罗·威尔逊的倡议却遭到了美国参议院的反对。参议院拒绝批准《凡尔赛条约》,也拒绝加入国际联盟。即便洛克菲勒基金会在国际联盟的健康等领域发挥了活跃、慷慨和具有影响力的作用,但国际联盟中强国美国的缺席仍是最大的缺憾。 Gallica.bnf.fr/Bibliothèque nationale de France

阴影般的联合国大会本应迎来75周年的成立纪念,但它的效率和存在必要性却再次遭受质疑。在对联合国的一片批评声中,我们究竟能判断出什么信息?日内瓦高级国际关系学院(IHEID)世界史和国际组织专家大卫·罗多尼奥(Davide Rodogno)给出了一些答案。

此内容发布于 2020年09月14日 - 11:30

曼哈顿的大酒店不再像往年那样住满了各国政府代表团,玻璃宫周围一片寂静,第75届联合国大会主席台上也不见各国元首的身影。受新冠疫情影响,这次大会上全球各国领导人不得不以预先录制的视频通过屏幕发表讲话。

联合国收起了庆祝的号角,不再提在纽约还是在日内瓦纪念其成立75周年。而今年同样也是国际联盟建立100周年。作为首个致力于国际关系和平的雏形组织,国际联盟是日内瓦纪念活动中代表着百年多边主义的标签。

除了全球疫情、国际治理和经济形势外,现在也远非值得庆祝的时刻。联合国所代表的国际秩序受到亚洲和中东军事强国间日益紧张的局势动摇。同时,在多数大洲,民族主义政治领导人也在煽动不和情绪。更不用提气候变暖问题,尽管联合国做出了努力,但国际动员仍处于起步阶段,这一全球性威胁引发的灾难已经乍现。

因此,人们不断提出这样的问题:多边主义是否处于危机?1945年建立起世界秩序,无论是联合国及其机构,还是演变为世贸组织(WTO)的关税及贸易总协定(GATT),是否濒临瓦解?国家利己主义最终是否会撕毁国际合作?

许多人对此表示肯定。大卫·罗多尼奥则对此有所斟酌。这位日内瓦高级国际关系学院世界史教授认为,探寻这些国家间组织能够或想要做什么,及为何某些目标对国际组织而言是力所不逮的原因更有意义。回顾国际联盟遭遇的幸运与不幸,很大程度上可以在联合国过去和现在经历的困难中看到重现。瑞士联邦主席9月23日在联合国大会上发表的讲话(多语)中也表达了同样的疑问和观点:

理想和艰难的现实

联合国始终通过高举理想大旗对它实现的成就和目标进行宣传,即使是对自身犯的错熟视无睹。在如今营销至上和社交网络的时代,这种趋势进一步加剧。人们认为,采取如此宣传方式的国际组织却直面着一个不那么令人振奋的现实。因此,舆论往往指出其在理想与现实之间的鸿沟。“联合国很不擅长讲述自己的故事,因为它对自我批评并不太开放。它把政治和道德混为一谈,而得出的结论却鲜有说服力。”大卫·罗多尼奥指出,但他同时也强调了国际联盟和联合国在难民、卫生、交通、通讯和经济交流等领域所做的重要创新。

让我们以贯穿国际组织建设这一世纪的重要原则为例:人民自决权。

该原则涵盖了美国总统伍德罗·威尔逊在第一次世界大战结束时提出的、对1919年《凡尔赛条约》进行纲领指导的《十四点原则》。而《凡尔赛条约》作为德国与盟国之间签署的和平协议,确认了国际联盟的建立。

国际游戏的主宰者们

大卫·罗多尼奥回忆说:“《十四点原则》仅对自视具有文明的国家有效。”在第一次世界大战中溃败的奥斯曼帝国废墟中崛起的民族,他们的诉求在某种程度上受到《凡尔赛条约》所支持。但之后却被各强国间的多个条约所扼制,并由允许法国和英国在中东行使保护的授权所取代。

大卫·罗多尼奥坚定地认为:“授权是西方帝国主义的表现。这种暴力、压迫性的殖民政权继续镇压在亚洲、非洲、中东扩散的独立运动。”

作为战胜国的盟国,日本帝国1919年在巴黎提议将种族平等原则纳入之后的国际联盟宪章中。但在以英国和澳大利亚为首的压力下,主持宪章起草委员会会议的伍德罗·威尔逊最终否决了该建议。大卫·罗多尼奥认为:“日本政府提出的种族平等问题对以文明的名义维护霸权的种族主义机器提出了质疑。”

国际联盟仍然是殖民帝国的守护者。教授解释道:“但考虑到时代背景,国际联盟是否本可以成为一个解放和进步的机器,使各国人民自决权得到真正的尊重?这个可能性被排除,因为国际联盟体现的是一战中战胜国的意志,而这些战胜国都是殖民帝国。他们以自己的形象打造了国际联盟。”

联合国也是如此。即便非殖民化国家已经加入联合国,而联合国也成为了独立运动的共鸣箱。但它的普世观是由其成员国,尤其是安理会五大常任理事国所认可的。

和平,但以何为代价?

和国际联盟一样,和平与国际安全是联合国存在的理由。大卫·罗多尼奥回顾道:“国际联盟的执念是尽一切可能确保1914至1918年的战争不会重演。正是基于这个终极目标,它试图在贸易往来和难民保护的控制框架内,将其活动拓宽到传播方式的发展。”

然而,建立国际联盟的条约中并未提到难民问题。这位国际关系专家指出:“对于国际联盟大会和行政院来说,只有当成员国意识到,战争及战后造成的数百万难民所引发的危机威胁到1919年在凡尔赛缔结的和平时,难民问题的重要性才浮现出来。”

1921年,挪威著名探险家弗里乔夫·南森(Fridtjof Nansen)被国际联盟任命为首位难民事务高级专员。他凭借个人知名度和声望推动并协调相关行动。但教授指出:“然而,南森永远无法使自己的行动形成长期的组织化。在解决奥斯曼帝国的东正教徒与巴尔干、马其顿的穆斯林之间人员交流的问题时,弗里乔夫·南森既没有能力、资金、人员或组织,也没有后勤保障可投入到实际运作中。各参与方尽管在一起实地工作,却不进行合作,反而竭力捍卫自己的领地。在与红十字国际委员会的实地合作时,这位难民事务高级专员的雄心壮志被其不断从中作梗。”

最终结果是:随着上世纪30年代民族主义以征服者般姿态抬头,无论是在满洲的日本军国主义、在埃塞俄比亚的意大利法西斯主义,还是德国纳粹的重整军备和种族迫害,原本旨在解决种族问题的体系都失去了控制。

“国际联盟有点像联合国,希望能协调一切,自认为比其成员国更具合法性。但这根本不符合各国权力游戏宗旨,现在和过去一样,财政大权掌握在国家手中,”大卫·罗多尼奥总结道。

多边主义陷入危险?

大卫·罗多尼奥不这么认为:“大家经常提到多边主义危机。但在不易为人察觉之处,多边主义仍然以审慎的方式在诸多领域行动着。联合国继续在维护威望、权威和合法性方面发挥着非常重要的作用。”

如果像国际联盟一样,联合国只在成员国认可的范围内行动,那么它可以实现进步,却始终无法规避最坏的情况。举两个例子:国际联盟构想的联合国难民事务高级专员公署在联合国的支持下成为了现实;而国际劳工组织也在第二次世界大战后“幸存”下来。不过现在和过去一样,这些组织仍依赖于强国的善意,而强国往往更倾向于从自身相关的目标和国际利益出发。当国际紧张局势像如今这样加剧时,机构便开始动摇。

大卫·罗多尼奥指出:“在国家、企业或非政府组织看来,这些关乎移民、劳工或人道主义问题的国际技术机构所经历的百年建设历程表明,它们仍然具有价值。”

因此,不应杞人忧天或是笼统定论:“我们轻视了这些组织的重要性。作为一个由来自各国却不代表本国利益的协调者们所管理的外交磋商场所,这些机构的存在始终有其重要意义。更何况,如今世界正处于危机之中,而安全理事会则陷于瘫痪。”

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