公投如何塑造欧洲一体化进程

Keystone / Neil Hall
此内容发布于 2020年09月21日 - 09:00

瑞士并不是唯一一个经常就欧洲事务举行投票的国家。在过去的半个世纪里,近30个国家的选民就欧洲相关议题进行了60次以上的投票,对欧洲一体化进程表示赞成或反对。与此同时,各方正在努力制定一套泛欧公投程序。

9月27日,瑞士将就瑞欧人员自由流动协议举行公投,投票前的氛围和往常一样凝重。

在一张反欧盟运动的海报上,一名卡通工人戴着一条点缀着欧盟旗星星的皮带,一屁股坐碎了红白相间的瑞士地图。

通过这张视觉画面,“适度接纳移民”动议的推动者希望强调20年前瑞士与欧盟缔结的人员自由流动协议给瑞士就业市场造成的压力。

自那时起,这项协议的各个方面都是瑞士议会和公民辩论的话题。当时,67.5%的选民支持这项协议。但是在21世纪初期,在瑞士关于欧盟的几次延申投票-特别是中欧国家加入欧盟之后-的公投中,相关议案都仅以53%-59%的微弱多数优势获得通过。

2014年,限制人员自由流动的动议(“反对大规模移民动议”)以极微弱优势获得通过,这使得瑞士和欧盟双方必须就这项微妙的政策协议进行反复的磨合和调整,最终导致了9月27日的公投,这是瑞士历史上第十二次涉欧公投。

‘瑞士深度融入欧洲一体化进程,欧洲变得更像瑞士了

布达佩斯安德拉什大学政治学教授佐尔坦·帕林格(Zoltan Pallinger)表示:“欧洲没有其他国家能像瑞士这样为公民提供直接参与决策的方式和程序。”  

 帕林格与来自欧洲各地的同事一起,共同为欧盟委员会编写了一份综合报告(英),用于评估欧洲国家及泛欧地区直接民主制的应用前景。帕林格说:“谈到欧盟,瑞士实际上已经深度融入欧洲一体化进程,而欧洲也变得更像瑞士了。”自1972年以来,已有近30个国家在就欧洲一体化问题举行了全民公投。  

今天的欧盟(于1993年更名)的前身是1952年成立的欧洲煤钢共同体(CECA)和1957年的欧洲经济共同体。欧洲一体化项目(旨在防止再次发生类似于世界大战的冲突)的创始成员并不希望直接让公民参与决策过程。他们的一体化项目致力于防止民族主义情绪催生暴力冲突的历史重演,战后大多数欧洲人都认为这项目标正当合理。  

然而,在上世纪60年代初,法国总统戴高乐(Charles de Gaulle)开始明白,在欧洲范围内任何进一步推动一体化进程的行动必须得到公民的直接同意。戴高乐宣称:“欧盟将在不同民族真心决定加入的那天诞生,而这需要全民公投。”

宪法要求?还是因势利导?

1972年4月23日,法国组织了第一次涉欧公投。爱尔兰、挪威、丹麦和瑞士公民也于同年就欧洲问题举行公投。在直接民主制首次用于决定涉欧问题之后,越来越多的人开始有机会成为决策者。

外部内容

苏黎世大学研究员及一项欧盟委员会研究的共同作者费尔南多·门德斯(Fernando Mendez)说:“关于欧洲各国的公投,我们发现存在不同的类型和逻辑。许多国家宪法要求对涉欧问题进行公投,比如爱尔兰;而其他国家则仅仅是因势利导,比如当某个国家希望加入欧盟时,就会举行相关公投。”

门德斯说,由公民动议触发或由承压政府提出的其他类型投票程序则显得“更加棘手”,例如英国首相戴维·卡梅伦(David Cameron)决定就英国退欧举行咨商性质的全民公决。“对公决结果的政治解读可能会五花八门。”   

总体而言,纵观历史,绝大多数(约三分之二)涉欧问题的全国公投都通过了拟议的一体化事项。

巴塞尔大学政治经济学教授阿洛伊斯·斯图策(Alois Stutzer)说:“我们发现,让公民参与涉欧问题决策至少具有三大优势。欧洲一体化进程更具合法性,由于民众对涉欧问题有更加充分的理解,那么一体化进程将符合民众的意愿。”关于最后一点,斯图策的研究表明,与德国议会的普通议员相比,普通瑞士公民对某些欧洲问题的理解更深。

但与许多欧洲事务学者一样,斯图策也希望建立一套泛欧公投程序。

他说:“这样的跨国公投程序将明显增强欧盟的地位,使它更有能力应对全球重大挑战。

或正如爱尔兰驻欧盟通讯记者丹·奥布来恩(Dan O’Brien)所指出的那样,这样的计划还可以“将更多的人文元素注入欧盟一体化的技术官僚体制当中”。

欧洲的未来和现代直接民主制

9月27日,瑞士第62次涉欧公投将欧洲历史推向了又一个十字路口。今年,欧盟27国希望早日结束痛苦的英国脱欧进程,还希望召开“欧盟制宪会议”,这将是自2002-2003年欧盟制宪大会以来的首次宪法审查程序。

克罗地亚欧洲事务大臣安德烈亚·梅特尔科-兹戈姆比奇(Andreja Metelko-Zgombić)在今年夏初启动制宪会议(英)时说:“我们希望鼓励公民积极参与这一进程。然而,尽管在欧洲政治领域全民公投程序有规范和经验可循,但许多主要政治人物(包括社会民主党人和保守党在内的主流政治阵营中的政客)仍然对选民就涉欧问题行使决策权持怀疑态度。

二十年前,欧盟制宪大会讨论了在欧盟层面引入的整套动议和全民公投,大会本身就是全民公投的产物,其中爱尔兰公投否决了《尼斯条约》。最后,大多数制宪会议成员国(英)投票赞成这些改革,而时任大会主席和成员国资格把关人的法国前总统瓦莱里·吉斯卡尔·德斯坦(Valéry Giscard D'Estaing)否决了这些改革举措。   

相反,吉斯卡尔·德斯塔(Giscard d'Estaing)建议设置一种泛欧公民动议机制,使至少七个不同成员国的一百万公民可以联合向欧洲委员会提出立法建议。正如芬兰图尔库大学政治学教授玛雅·塞塔拉(Maja Setäla)所述:“这是迈向跨国直接民主制的第一步” 。

自2012年最终确立这项制度以来,各国共发起了约100项“欧洲公民动议”(多语)。最早的一项动议呼吁欧盟委员会终止与瑞士签定的人员自由流动协议(多语),而瑞士自己将在9月27日就此问题做出决定。

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