Le Conseil fédéral suisse, une construction par beau temps

Les membres du Conseil fédéral s'initient à la fabrication du fromage en 2016, lors de leur traditionnelle «course d’école» annuelle. © Keystone / Lukas Lehmann

Le Conseil fédéral est une invention suisse. Mais les sciences politiques l’ont peu explorée. Dans un livre, le politologue Adrian Vatter y revient et suggère des correctifs.

Dans l’étude des systèmes de gouvernance, le régime parlementaire tel que celui pratiqué en Grande-Bretagne est généralement vu comme le plus simple. Le peuple élit une majorité appelée à gouverner. Celle-ci peut être renversée, mais le gouvernement a aussi le droit de dissoudre le parlement. Le régime présidentiel aux Etats-Unis rentre aussi dans cette catégorie. Les désignations du parlement et du président sont le fait d’élections séparées, conférant aux deux institutions leur légitimité propre en terme de contrôle mutuel.

Mais la prééminence de ces deux pratiques ne rend pas justice à la diversité des systèmes qui existent. Et en ce sens, la Suisse est concernée. Le Conseil fédéral (CF) est élu par l’Assemblée fédérale (parlement) pour une durée déterminée (un an). Idem pour les députés-es nommés-es pour un mandat donné (législature de 4 ans). Mais leur révocation réciproque n’est prévue par aucune des deux instances.

Les pères fondateurs de l’Etat fédéral de 1848 n’avaient pas envisagé l’élection du Conseil fédéral par le peuple. Sur les trois tentatives censées donner à la population le droit d’élire leur gouvernement, une seule a vraiment suscité de l’intérêt en Suisse. Mais globalement, l’invention datant 1848 n’a guère bougé d’un iota.

Auteur d’un premier document exhaustif sur le Conseil fédéral, Adrian Vatter désigne dans son livre* cette trouvaille par le terme de «système gouvernemental hybride». L’exécutif collégial est désigné par le parlement, tout en restant très autonome dans ses tâches. L’exercice des droits populaires (référendum et initiative) permet le contrôle des autorités. Au besoin d’y apporter des correctifs.

Les trois dilemmes du Conseil fédéral

Cette forme de gouvernance remonte au 19^e siècle, au temps de la République helvétique. Les Français avaient aussi imaginé à ce moment-là un gouvernement collectif constitué alors par cinq, puis sept directeurs (Directoire). Les initiateurs de l’Etat fédéral suisse avaient introduit ce principe dès la création du Conseil fédéral.

Fluctuant, le nombre de ses membres a finalement été fixé à sept. Trois des fauteuils devaient d’abord être attribués aux places fortes de Zurich, Berne et Vaud, qui jouissaient d’un siège permanent au gouvernement. Les autres cantons se devaient d’obtenir la majorité pour les quatre sièges restants, mais sans représentativité réelle. Mais celle des langues restait sacrée. Une règle informelle toujours en vigueur, la composition du CF dépendant toujours de la double représentativité des langues et des partis.  

Deux principes ont structuré le Conseil fédéral dès le départ: tout en appartenant ensemble à un collège, chacun de ses membres détenait les clefs d’un département, sorte de direction administrative. Les décisions se prenaient en commun lorsque le collège se réunissait, mais individuellement dans chaque département. Si l’un de ses membres se focalisait trop sur les dossiers de sa propre direction, il risquait alors de perdre une vue d’ensemble des affaires de l’Etat, estime Adrian Vatter.   

Pour l’analyste, il s’agit-là du premier dilemme auquel est confronté le Conseil fédéral. Les deux autres sont les suivants:

Chaque membre du Conseil fédéral appartient au collège gouvernemental tout en restant le représentant de son propre parti. Cet amalgame n’existait pas au 19^e siècle étant donné l’absence de partis politiques à l’échelle nationale. Libéraux-radicaux, partis du centre et UDC d’aujourd’hui étaient toutefois représentés dans le «Landesregierung» avant que l’Etat fédéral ne devienne une réalité plus concrète sur le papier. Les sociaux-démocrates appartenaient, eux, à l’opposition.  

Le Conseil fédéral s’est ensuite progressivement laissé intégrer dans un réseau fait d’associations et de groupes d’intérêts. Des accointances raffermies depuis maintenant 30 ans, note l’auteur. Plus les attentes des lobbies sont devenues pressantes, plus la tâche du Conseil fédéral s’est corsée pour définir des objectifs essentiels.

Adrian Vatter considère ces dilemmes comme sous-jacents des problèmes structurels actuels du gouvernement en Suisse. Les membres y sont profilés par les partis, élus par le parlement, influencés par les lobbies et contrôlés par l’électorat. Ainsi peut-on résumer ce système.

L’auteur du livre, Adrian Vatter. zvg

Propositions de réforme

L’analyse d’Adrian Vatter est intéressante parce qu’elle suggère des propositions de réforme en plus de confronter le fonctionnement du gouvernement à l’Histoire.

Nombre de recommandations ont déjà été émises depuis les années 1970, mais seule la réforme gouvernementale, celle impliquant la création d’au maximum une dizaine de Secrétariats d’Etat et des départements fédéraux renforcés par des secrétariats généraux, s’est révélée effective au 21^e siècle. Chaque membre du Conseil fédéral peut constituer son propre petit cabinet, lequel peut agir directement avec les partis, les associations, et avec les médias. Mais pour le politologue, cette réforme ne suffit plus. D’autant que nous nous dirigeons vers plus de mondialisation, d’européanisation, de médiatisation et de personnalisation. A l’heure aussi où les thèmes liés à l’économie et à la société polarisent le débat.  

Adrian Vatter en déduit que le Conseil fédéral est à l’aise lorsque le soleil brille, mais dénué de concept lorsqu’il pleut. Et de citer deux exemples: la politique européenne menée par la Suisse depuis 1992 et la gestion de la crise Covid-19.

Il suggère trois mesures de réforme. Si prises séparément, celles-ci ne représentent rien de nouveau, leur combinaison a une portée unique:

• Un accord de concordance visant une cohérence plus forte de l’appareil gouvernemental et de ses activités; ce qui obligerait de dégager des priorités. Les partis représentés au CF devraient être davantage impliqués.
• Un département présidentiel renforcé qui s’inspirerait de modèles existants dans les cantons de Vaud et de Bâle-Ville, favorisant la planification, la gestion et la coordination de l’appareil étatique. La Chancellerie fédérale devrait aussi être modernisée.
• Une élection au CF avec plusieurs listes: au lieu de fomenter des intrigues, le parlement devrait pouvoir définir l’orientation politique du gouvernement lors de son élection. Dans ces listes, autant des exigences liées aux langues qu’au positionnement des partis seraient prises en compte.

Le professeur bernois en déduit que:

• L’accord de concordance favorisera l’orientation fondamentale du CF  
• Le département présidentiel verrait son leadership renforcé
• Plusieurs listes électorales permettraient de garantir une composition plus homogène parmi les membres du gouvernement

La configuration du système gouvernemental en serait modifiée, résume-t-il, se rapprochant plus d’un modèle de type parlementaire, à la différence ici que les décisions du CF seraient toujours soumises aux droits populaires. Cette réforme permettrait de cibler des objectifs, alors que le statu quo montre ses limites.

*Der Bundesrat. Eine Schweizer RegierungLien externe (Le Conseil fédéral. Un gouvernement suisse), d’Adrian Vatter, NZZ Libro, 400 pages

Nouveau mode d’élection au Conseil fédéral 

Adrian Vatter a été gêné par les blocages survenus lors de l’élection du Conseil fédéral en 2019, où les Verts visaient un siège. Pour sa part, il suggère que les principales forces élues au Conseil national soient représentées au gouvernement. Le parlement porterait ses choix non sur des têtes de liste, mais en fonction d’une sélection de listes. Ceci aurait conduit à un CF composé en 2019 de deux UDC, et d’un-e représentant-e du PS, du PLR, des Verts, du PDC et d’un-e Vert’ libéral.

(Traduction de l’allemand: Alain Meyer)