La Suisse joue gros dans ses négociations avec l’UE

Un petit livre pour raconter l’histoire sans fin de l’accord-cadre


Keystone / Martin Ruetschi

L’accord-cadre était une proposition de la Suisse destinée à renforcer les bilatérales sans adhésion à l’Union européenne. Mais après plus d’une douzaine d’années d’efforts, autre chose en a découlé, ce qui ne rend pas l’évaluation facile. Un nouveau livre se penche sur cette histoire.

Claude Longchamp, politologue et historien, Berne

Il faut remonter à 2005 pour trouver les origines de l’accord-cadre entre la Suisse et l’UE. Le sénateur démocrate-chrétien (PDC / centre droit) de Thurgovie Philipp Stählin avait alors demandé avec succès l’établissement d’un rapport du Conseil fédéral sur l’importance d’un nouvel accord-cadre.

Mais les négociations avec Bruxelles n’ont commencé qu’en 2014. Des votations, en particulier l’initiative populaire «Contre une immigration de masse», ont entraîné des retards. Celle-ci a été adoptée d’un cheveu le 9 février de cette même année. En mai 2014 pourtant, on se résolvait à reprendre des négociations maintes fois repoussées.

Bien quatre années plus tard, ces négociations ont débouché sur un résultat. La Suisse avait pu faire passer certaines de ses exigences, mais pas toutes. Une résistance politique intérieure s’est donc profilée peu de temps avant la conclusion des négociations. Le Conseil fédéral hésitait. Son ministre des Affaires étrangères a serré des mains à Bruxelles, mais le gouvernement suisse est resté muet.

Conformément à l’usage, le Conseil fédéral a lancé en 2019 une procédure de consultation auprès des principaux acteurs de la politique nationale. Mais c’était aussi une année d’élections législatives, tant en Suisse que dans l’UE. Berne et Bruxelles se sont entendus pour attendre l’issue de ces législatives et de la votation prochaine sur l’initiative populaire dite de limitation (nouvelle proposition de l’UDC pour réduire l’immigration). Tout aurait dû être achevé le 17 mai 2020, jour du vote sur l’initiative. Après le rejet de cette initiative, le gouvernement suisse s’attendait à ce que les choses bougent enfin.

Mais c’était sans compter avec l’irruption du coronavirus et de la profonde crise qui l’accompagne. La votation sur l’initiative de limitation a été déplacée au 27 septembre. 

La Neue Zürcher Zeitung avait un jour titré que l’histoire de l’accord-cadre était «sans fin». Mais Felix E. Müller, ancien rédacteur en chef de la NZZ am Sonntag, présente sous forme de livre une «petite histoire» de l’accord-cadre. 


Avantages du livre 

Cet ouvrage de 111 pages présente des avantages. Il résume de manière exemplaire l’évolution de la politique européenne de la Suisse depuis 1992, date où le peuple a refusé d’adhérer à l’Espace économique européen. Les forces et les faiblesses du système politique suisse sont bien illustrées.

  • Par exemple, le fait qu’on préfère en Suisse des paquets de négociation limités à des projets bien plus ambitieux.
  • Ou que chacun des sept départements mène une politique européenne avec ses propres objectifs.
  • Enfin, que cette politique étrangère est un mélange issu du Conseil fédéral, d’intérêts d’associations et de décisions populaires.

Tout cela contribue à rendre l’histoire sans fin de l’accord-cadre pratique, rapide et fiable.

Inconvénients du livre

Mais ce nouveau livre présente aussi des inconvénients. Il reste collé aux éventualités. Cela n’a rien à voir avec la compétence de l’auteur. Felix E. Müller révèle simplement ce qui caractérise une Suisse qui négocie de manière non stratégique.

L’auteur identifie clairement les trois points critiques d’un point de vue suisse: les mesures d’accompagnement, les aides étatiques et la directive sur la citoyenneté européenne. Felix E. Müller estime que, présenté sous cette forme, le projet d’accord ne passera pas le cap du Parlement et du référendum en Suisse. Il serait donc nécessaire de renégocier, ce que l’UE refuse catégoriquement.

C’est pourquoi à Berne, on explore la piste d’un programme alternatif avec un accord intérimaire qui suspend les négociations, sécurise les accords bilatéraux et attend de voir les effets du Brexit sur la politique de l’UE. Une évaluation devrait ensuite être effectuée, afin que les électeurs suisses puissent faire leurs calculs de coûts/bénéfices avec certitude.

Felix E. Müller sait que l’UE ne sera pas très enthousiaste à cet égard, mais peut-être que les avantages communs seront de mieux en mieux compris. Si, au début, l’accent était mis sur une solution politique, il s’agit aujourd’hui surtout de questions techniques. Même l’offensive de Jean-Claude Juncker avant son départ en tant que président de la Commission européenne n’a pas permis de faire une percée.


La classification de Micheline Calmy-Rey

On est heureux de pouvoir lire dans le livre une préface résolue de Micheline Calmy-Rey. Ancienne ministre des Affaires étrangères et véritable mère de l’accord-cadre, elle ramène les multiples discussions à leur noyau politique.

Tout d’abord, Micheline Calmy-Rey distingue deux conditions-cadres: d’une part, les mécanismes bilatéraux se multiplient et deviennent de plus en plus sophistiqués; d’autre part, l’UE ne veut plus accorder de dérogations.

Pour la Suisse, son identité est également importante en matière de politique étrangère. Cette dernière est fondée sur la neutralité, les droits de l’homme et la démocratie directe. Sans cela, il n’y aurait pas de politique européenne suisse.

Mais la Suisse ne peut pas s’arrêter à la situation qui prévalait en 1992, juge l’ancienne ministre. En effet, l’«Europe» n’est plus l’équilibre entre l’Allemagne et la France, mais une entité de 27 États qui n’ont plus aucun intérêt pour des solutions ponctuelles.

Restait encore l’intention de 1992: trouver un équilibre entre la position géostratégique au centre de l’Europe et une attitude plus que réticente à l’égard d’un rapprochement politique. «Cet équilibre ne peut être mis en jeu sans risque», avertit Micheline Calmy-Rey.


Quelle est l’influence de la crise du coronavirus?

Le livre devait être publié juste après le vote sur l’initiative de limitation, pour contribuer au débat portant sur la suite du dossier. 

Mais ce vote aura finalement lieu plus tard. Par conséquent, du point de vue actuel, il est surprenant de voir comment cet ouvrage se termine – quelque part au milieu du gué. 

Que se passera-t-il en Suisse? Il est probable que le climat soit influencé par la pandémie. On peut supposer qu’il y aura une fluctuation entre optimisme et pessimisme par rapport à l’avenir. 

Que se passera-t-il dans l’UE? On peut tirer un parallèle historique avec la crise financière de 2008; à l’époque, la forte confiance en soi de la Suisse après la crise n’avait guère stimulé la volonté de coopération européenne. 

Quelles sont les chances de rapprochement? Peut-être meilleures que jusqu’à présent: les problèmes sociaux et économiques auxquels on peut s’attendre ne doivent pas nécessairement se traduire par une augmentation du nationalisme. Il se peut également que les deux parties soient de plus en plus conscientes de la nécessité d’une coopération internationale. 

Le facteur décisif sera probablement de savoir si la Suisse, son gouvernement, les partenaires sociaux sortiront plus forts de la crise actuelle à travers les nouvelles relations entre eux ou non. C’est précisément ce qui pourrait raviver le manque de volonté politique intérieure et augmenter les chances d’une percée politique. 

Ce qui manque encore, cependant, c’est la pièce du puzzle qui n’est encore apparue nulle part: la volonté de l’UE de modifier l’accord-cadre.

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