Юридический статус «гражданин ЕС»: почему Берн против него?

Keystone / Martin Meissner

Юридический статус «гражданин ЕС» (Die Unionsbürgerrichtlinie) стал бы шагом в сторону дальнейшего развития принципа свободного передвижения людей, услуг и капиталов между ЕС и Швейцарией. В соответствии с ним «граждане ЕС» в целом, как группа, а не граждане отдельных стран Европейского союза, должны были бы иметь одинаковые со швейцарцами права в плане получения социальной помощи и доступа к прочим структурам социального страхования. Швейцария против введения и признания Берном такого статуса, опасаясь массового «социального туризма». Развитые страны ЕС, такие как Германия и Австрия, также имеют схожие опасения и соответствующие барьеры.

Русскоязычную оригинальную версию материала подготовил Игорь Петров.

Для начала история, которая едва не обернулась настоящей драмой из-за того, что немецкая семья не разобралась толком в том, что такое юридический статус «гражданин ЕС». А дело было так: семья Ветенкамп (Wetenkamp) из Ганновера, что в ФРГ, унаследовала дом в австрийском регионе Каринтия и «выбрала себе эту деревню как место жительства». Переехав туда, родители подали в местные органы власти (собес) заявление с просьбой разрешить их сыну «с особенностями умственного развития» работать в специальной мастерской для инвалидов. 

При этом они понятия не имели, что такое право связано в Австрии с обязанностью предварительно уплачивать определённое время взносы в фонды структур социального страхования. В ответ власти перешли сразу к решительным действиям и начали уже готовить было процедуру высылки семьи из страны, указывая на тот факт, что иностранные граждане стран ЕС не имеют в Австрии права получать какие-либо социальные пособия и прочую поддержу такого рода в течение первых пяти лет проживания. Стоило ли властям Каринтии сразу прибегать к таким радикальным мерам — другой вопрос.

Но факт остается фактом: юридический статус «гражданин ЕС» (Die Unionsbürgerrichtlinie) и в самом деле предусматривает положение, в соответствии с которым граждане государств, входящих в ЕС, имеют право переехать на ПМЖ в другую страну ЕС, если только они «располагают „достаточными ресурсами“, с тем чтобы во время пребывания в стране не требовать от принимающего государства социальной помощи». Затем, легально прожив в иностранном государстве ЕС в течение пяти лет и уплачивая соответственно все взносы, сборы и налоги, такие лица получают право получать и социальные пособия.

Швейцария не хочет признавать такой статус

В настоящее время Швейцария рассматривает юридический статус «гражданин ЕС» в качестве одного из трёх камней преткновения, лежащих на пути к заключению с ЕС Рамочного соглашения (о том, что это такое, читайте ниже). ЕС настаивает на признании этого статуса, но в Швейцарии сформировался мощный фронт сопротивления такому шагу, основой которого стали силы правоцентристского и правого бюргерского лагеря. Его представители опасаются даже не столько самого «социального туризма», сколько увеличения числа правовых барьеров на пути высылки из страны граждан стран ЕС, вошедших в конфликт с законом. 

Ну и, разумеется, качественное облегчение доступа к социальной помощи и к иному социальному обеспечению приведет, как считает, например, Швейцарская народная партия (SVP), к целенаправленной «иммиграции лиц из стран ЕС в швейцарскую систему социального страхования». Разумеется, возникает сакраментальный вопрос: а так ли это? ИсследованиеВнешняя ссылка, проведенное недавно либеральным и ориентированным на нужды бизнеса швейцарским аналитическим центром Avenir Suisse, показало, что даже при развитии ситуации в этой области по наихудшему сценарию «юридический статус „гражданин ЕС“ обойдется Швейцарии „всего“ в 75 млн франков в год в виде дополнительных расходов. 

По мнению Avenir Suisse, швейцарские в высшей степени жесткие правила и нормы получения социальной помощи вряд ли изменятся даже после подписания Рамочного соглашения в его нынешней форме. При этом аналитический центр ссылается, в частности, на довольно рестриктивную практику толкования этого статуса Европейским судом (EuGH). Эксперт-юрист Петер Хильпольд (Peter HilpoldВнешняя ссылка) из университета Инсбрука делает вывод о том, что если раньше Суд расширительно толковал этот статус, то примерно с 2014 года он изменил свой курс на прямо противоположный, так как он увидел, что его расширительное толкование встречает широкое неприятие населения соответствующих стран ЕС». 

Соответственно, в настоящее время вряд ли можно говорить о грозящей опасности «социального туризма», тем более, что получение швейцарской социальной помощи связано с таким количеством унизительных требований, что люди в Швейцарии зачастую предпочитают вообще не обращаться за такой помощью, тем более что потом ее всю до копейки все равно потребуют выплатить обратно. Иначе, если речь идет об иностранцах, можно сразу забыть о получении швейцарского паспорта. 

Дебаты в ЕС

«В последнее время юридический статус „гражданин ЕС“ больше не является каким-то особо спорным вопросом в странах Евросоюза», — говорит Пану Поутваара (Panu PoutvaaraВнешняя ссылка), гражданин Финляндии и руководитель Центра сравнительных международных институциональных исследований и изучения вопросов миграции (Zentrum für Internationalen Institutionenvergleich und Migrationsforschung am ifo Institut) в Институте экономических исследований (Institut für Wirtschaftsforschung) в Мюнхене и профессор экономики в мюнхенском Университете им. Людвига Максимилиана.

А еще только несколько лет назад, особенно после расширения ЕС на восток, споры по этому вопросу велись в Евросоюзе очень жесткие. «До расширения ЕС был гораздо более экономически и социально однородным, поэтому вопрос о социальных пособиях вызывал куда меньше споров. Но потом все изменилось, ведь в Восточной Европе уровень заработной платы, уровень цен и объем социальных льгот намного ниже, чем в Западной Европе. Кроме того, страны-члены ЕС имеют очень разные системы социального обеспечения», — говорит Пану Поутваара.

После того как в 2014 году немецкий рынок труда был открыт для граждан Болгарии и Румынии, число получателей финансовой поддержки по линии Hartz IV из этих стран утроилось в Германии в течение пяти лет. «Болгары, получающие Hartz-IV, сейчас стали фактом, но сам по себе юридический статус „гражданин ЕС“ предусматривает в этом отношении существенные ограничения, благодаря которым проблема с „социальным туризмом“ остается в целом в рамках приемлемого».

Что такое Hartz IV? 

Придуманный журналистами разговорный термин для обозначения немецкого пособия по безработице, которое правильно называть Arbeitslosengeld II («Денежное пособие по безработице-2»). Данное пособие выплачивается немецким Федеральным агентством по делам занятости (Bundesagentur für Arbeit) и призвано обеспечить «работающим бедным» более или менее приемлемое существование без необходимости получать полноценную социальную помощь. 

Правовой основой Hartz IV является «Вторая книга немецкого Социального кодекса» (SGB II). В августе 2020 года было принято решение о повышении тарифов: взрослые одинокие люди стали получать 439 евро в месяц, ранее 432 евро, семейные пары и совместные домохозяйства конкубинатных пар получают теперь 395 евро в месяц (+ 6 евро). А почему Hartz IV? Якобы потому, что в разработке данного закона принимал участие менеджер по имени Петер Хартц (Peter Hartz). 

Он занимал высокий пост в компании Volkswagen AG и, как говорят, сблизился с будущим канцлером Германии Герхардом Шрёдером в бытность того главой Нижней Саксонии. В период шрёдеровского руководства Германией был привлечён в качестве эксперта для разработки проекта реформы рынка труда страны. Так называемый закон «О Hartz IV» был принят в 2005 году.

Пану Поутваара понятны опасения Швейцарии, которые связаны именно с разным уровнем социальных выплат. Да и Швейцария настолько же богаче ЕС, насколько западные страны Евросоюза богаче восточноевропейских. «В целом, однако, положительные аспекты тут для Швейцарии перевешивают отрицательные, поскольку в результате участия в общем европейском рынке трудовых кадров Берн получает значительные преимущества», — считает П. Паутваара. 

«Для отдельного работника или для отдельной фирмы демпингово низкие зарплаты, на которые согласна дешевая конкуренция из стран Восточной Европы, могут быть и неприятны, но для экономики Швейцарии в целом режим свободы перемещения кадров — это прямая выгода». По его мнению, даже если бы Берн и признал юридический статус «гражданин ЕС», то вряд ли страну уже завтра захлестнул бы поток иностранных «социальных иммигрантов». Почему? Во-первых, слишком по-разному устроен рынок социальной помощи в Швейцарии и ЕС. Во-вторых, подчеркивает финский эксперт, этот статус предусматривает достаточно жесткие ограничения. 

Например, оставаться в другой стране ЕС более трех месяцев можно только тем гражданам другой страны ЕС, кто работает, имеет на счету достаточно денег, чтобы содержать себя, или же если данное лицо находится на иждивении. Кстати, история, описанная в начале этого материала, имеет вполне счастливый конец: австрийский суд недавно остановил процедуру высылки немецкой семьи на том основании, что у нее было достаточно своих денег и она не зависела от социальной помощи. А работой в мастерской для инвалидов можно и пожертвовать, тема эта в общем контексте не столь уж и важна!

И, наконец: юридический статус «гражданин ЕС» – так почему же Берн против него? Здесь есть два аспекта. 1. Этот статус является только одной из трёх проблем, стоящих, с точки зрения Берна, на пути подписания Рамочного соглашения (Какие есть еще? Читайте ниже). 2. Во-вторых, в эпоху социальных сетей политическая борьба ведется вокруг виртуальных символов, а не реалий. С юридическим статусом «гражданин ЕС» в общественном сознании Швейцарии связан символ «Швейцария будет рабом ЕС, а польские слесари заберут у нас всю работу». И никакими рациональными аргументами этот символ уже не уничтожить. Данный фактор в стране с прямой демократией играет куда более важную роль, чем все рассуждения всех экспертов.