Бумага или цифра? Болезни роста прямой демократии в Швейцарии

Ноэми Ротен (Noémie Roten), директор швейцарской общественной ассоциации Service Citoyen. Однажды, занимаясь сбором подписей граждан под народной законодательной инициативой, она заметила несколько «подозрительных» подписей. Keystone / Anthony Anex

Станет ли разгоревшийся недавно в Швейцарии скандал вокруг поддельных подписей под народными законодательными инициативами дополнительным аргументом в пользу перехода на цифровые инструменты организации демократических процессов?

Осенью 2024 года в прессе появились сообщения о том, что некая коммерческая компания систематически подделывала подписи граждан под народными законодательными инициативами. Это вызвало широкий резонанс и стало мощным толчком к новому раунду дебатов о необходимости более быстрого наконец внедрения цифровых инструментов онлайн-сбора подписей. Но, как показывает опыт Калифорнии, успешный перевод инструментов прямой демократии «в цифру» во многом зависит от уровня общественного доверия к политическим институтам и к механизмам контроля за действиями властей.

Ноэми Ротен (Noémie Roten) выглядит как активная и неравнодушная гражданка Швейцарской Конфедерации: именно она первой предала огласке этот скандальный случай. По ее словам, даже в самых устойчивых демократиях возможны сбои, но подобные «тревожные сигналы» не стоит воспринимать исключительно негативно. Напротив, они напоминают гражданам о необходимости бдительно следить за работой властей. Способность же демократических институтов подвергать самих себя критическому анализу — важный показатель их зрелости.

Что произошло?

В 2023 году общественная ассоциация Service Citoyen под руководством Ноэми Ротен (Noémie Roten) подала в правоохранительные органы исковое заявление, после того как обнаружила, что компания, занимавшаяся по ее заказу сбором подписей на коммерческой основе, передавала значительное количество, предположительно, поддельных подписей. На тот момент эта информация оставалась неизвестной широкой общественности.

Ситуация изменилась в 2024 году благодаря журналистскому расследованию, проведенному газетами, входящими в частный издательский холдинг Tamedia. В ходе проверки выяснилось, что подделка подписей носила систематический характер и затрагивала инициативы самых разных политических направлений — от проектов по усилению защиты окружающей среды до инициатив, выступавших за ужесточение миграционной политики. Под подозрением оказалась одна конкретная коммерческая компания, занимавшаяся сбором подписей.

Означает ли это, что некоторые народные инициативы были вынесены на голосование без должной демократической легитимации?

Глава аппарата правительства франкоязычного кантона Во (Vaud) сообщил Tamedia, что, по его оценкам, значительное количество поддельных подписей могло остаться незамеченным. Один из консультантов предвыборных кампаний даже заявил, что «некоторые» инициативы могли попасть на голосование исключительно благодаря фальсифицированным подписям.

Этот скандал бросил тень на систему прямой демократии Швейцарии, которую традиционно считают одной из самых образцовых в мире. Впервые о возможных фальсификациях подписей Федеральная канцелярия Швейцарии сообщила еще в 2022 году, но эта информация тогда не получила широкой огласки. Вопрос стал предметом общественного обсуждения только после расследования Tamedia. В начале 2025 года Федеральная канцелярия обнародовала новые данные: речь идет о 21 000 якобы поддельных подписей, собранных уже после того, как скандал стал достоянием общественности.

Понятие Unterschriften-Bschiss («обман с подписями») стало в Швейцарии словом года – 2024.

Федеральная канцелярия Швейцарии в Берне (Bundeskanzlei, аппарат правительства, отвечающий за организацию избирательных и голосовательных процессов) впервые подала иск по поводу фальсификации подписей еще в 2022 году. Однако эта информация не получила тогда широкой огласки. Общественность узнала о масштабах возможных нарушений только после журналистского расследования, проведенного холдингом Tamedia. В начале 2025 года Федеральная канцелярия подала новый иск, касающийся уже 21 000 предполагаемых поддельных подписей, собранных после того, как скандал получил национальную известность.

Сборщики подписей под текстами народных законодательных инициатив и под предложениями провести референдум — на улицах швейцарских городов их можно встретить довольно часто. Как правило, этим занимаются пенсионеры, хотя иногда за сбором подписей можно застать самих Гельвецию и Вильгельма Телля. Фото: 2014 год во время кампании по сбору подписей под «Инициативой о живых деньгах» (Vollgeld-Initiative). KEYSTONE / Gian Ehrenzeller

Термин Unterschriften-Bschiss («мошенничество с подписями») в 2024 году был признан в Швейцарии словом года. Этот же год стал знаковым и в международной политике: в Румынии — впервые в истории ЕС — результаты президентских выборов были аннулированы по требованию Конституционного суда из-за возможного иностранного вмешательства в проведение избирательной кампании. В Швейцарии скандал с подписями не повлиял на итоги голосований, но впервые поставил под сомнение легитимность выноса отдельных инициатив на референдум. «Голосование по этим инициативам все равно состоялось», — отмечает Ноэми Ротен, подчеркивая, что система референдумов в стране осталась стабильной.

Однако этот случай, по ее мнению, четко демонстрирует существующие риски: в международном сравнении Швейцария считается ведь эталоном стабильной демократии, а теперь ей пришлось осознать, что она также может «подставиться» и стать объектом информационных атак. «Мы должны понимать, что находимся в состоянии информационной войны», — считает Ротен, добавляя, что подобные скандалы используются для подрыва доверия к демократическим институтам Запада в целом и Швейцарии в частности. Некоторые иностранные СМИ охотно использовали этот сюжет для дискредитации идеального образа швейцарской демократии.

«В то же время я считаю сильной стороной нашей системы тот факт, что такие скандалы не замалчиваются и становятся достоянием общественности», — говорит она. Во многих странах сбор подписей является обязательным этапом регистрации кандидатов на выборах, а значит, подделка подписей представляет собой проблему не только для Швейцарии. В последние годы подобные обвинения звучали в разных государствах: в Ирландии в 2023 году, в ЮАР в ходе избирательной кампании 2024 года, а также в американском штате Мичиган, где из-за тысяч фальсифицированных подписей пять кандидатов на должность губернатора были сняты с выборов.

Что Швейцария могла бы сделать для решения проблемы подозрительных подписей?

Ноэми Ротен впервые заметила наличие подозрительных подписей благодаря полуавтоматической цифровой системе, которую использовал её инициативный комитет для регистрации собранных автографов граждан. «Эта система действовала в качестве инструмента раннего предупреждения, позволяя выявить, кто именно санкционировал поддельные подписи». Однако для небольшой общественной организации проведение полноценного расследования оказалось слишком сложной задачей, даже несмотря на то что подделка подписей в Швейцарии является уголовным преступлением.

На практике разоблачение нарушителей требует значительных ресурсов, которыми располагают только официальные власти. После скандала ими была создана специальная онлайн-платформа, при помощи которой муниципалитеты/общины и кантоны теперь могут оперативно сообщать о недействительных или подозрительных подписных листах. «Эта платформа дает нам актуальную и целостную картину ситуации, позволяя выявлять региональные закономерности», — сообщили порталу SWI swissinfo.ch в Федеральной канцелярии Швейцарии.

Новые данные, полученные с помощью этого инструмента, затем включаются в отчеты правоохранительных органов. Однако, по мнению Ноэми Ротен, важно также создать анонимную «платформу для разоблачителей» и выделять инициативным комитетам дополнительные ресурсы, чтобы они могли проводить собственные проверки. В Швейцарии рынок платного сбора подписей контролируется лишь небольшим числом компаний, что делает его относительно уязвимым для манипуляций. В США рынок гораздо более развит: там сбор подписей необходим не только для вынесения вопросов на референдумы в штатах с элементами прямой демократии, но и для регистрации кандидатов в избирательных кампаниях.

По данным National Public Radio, в некоторых случаях за одну подпись платят до 30 долларов. Это вызывает дебаты о том, как коммерциализация сбора подписей влияет на демократический процесс. В Швейцарии расценки значительно ниже, но после пандемии стоимость одной подписи временами достигала 7,5 франка. Тем не менее в сравнении с расходами на полноценную кампанию по вынесению инициативы на голосование привлечение платных сборщиков подписей остается относительно доступной услугой. Например, комитет, передающий коммерческим сборщикам от 10 000 до 20 000 подписей из необходимых 100 000, тратит на это лишь небольшую часть бюджета кампании.

«Я тоже лично собрала 1000 подписей за нашу инициативу», — рассказывает Ноэми Ротен. Однако, по её словам, небольшие общественные организации, не имеющие поддержки со стороны крупных партий или профсоюзов, не могут вынести вопрос на референдум без платных сборщиков, если только их сторонники не готовы посвящать этому всё своё свободное время. По этой причине Ротен выступает против запрета на коммерческий сбор подписей. «Если запретить платный сбор подписей, это исключит из демократического процесса значительную часть населения, которая просто не может позволить себе заниматься этим на волонтерских началах», — считает она.

В настоящее время в швейцарском парламенте рассматриваются различные пути решения проблемы поддельных подписей. Одно из предложений — разрешить сбор подписей онлайн. Этот вариант мог бы снизить риски фальсификаций и упростить процесс, но его реализация требует тщательной проработки с точки зрения безопасности и укрепления доверия к электронной системе голосования.

Что изменит электронный сбор подписей в швейцарской демократии?

В Швейцарии уже давно существуют общественные группы, выступающие за введение инструментов и форматов цифрового сбора подписей под инициативами. Скандал с поддельными подписями лишь усилил эти голоса, создав впечатление, что традиционный, физический сбор подписей под народными инициативами уже недостаточно надёжен. В настоящее время Федеральная канцелярия Швейцарии разрабатывает «основы для ограниченных практических испытаний» системы цифрового сбора подписей (e-collecting).

Однако остаются «неразрешенные вопросы», главным из которых является предотвращение возможных злоупотреблений. А ведь именно в этом и кроется ключевая проблема. В 2023 году по заказу федерального правительства было проведено исследование, посвященное влиянию электронного сбора подписей на швейцарскую демократию. Согласно его выводам, удобство цифрового подписания инициатив из дома вряд ли приведет к лавине новых законопроектов, хотя, вероятно, увеличит общее число подписей, собранных за единицу времени. Однако этот прирост, как отмечают авторы исследования, будет незначительным.

Цифровой сбор подписей частично облегчит процесс для небольших инициативных групп, испытывающих нехватку ресурсов, а также создаст преимущество для тех, кто хорошо ориентируется в цифровой среде. В отчете подчеркивается, с другой стороны, что если электронный сбор подписей позволит вынести на голосование больше инициатив, то все это можно будет в совокупности рассматривать в качестве вклада в оживление политической системы и в укрепление демократического диалога.

Швейцария и международный опыт

«Мы проснулись в новой Швейцарии», — заявил левый активист Даниэль Граф (Daniel Graf) в интервью журналу BeobachterВнешняя ссылка вскоре после того, как разразился скандал с подписями. Он уже давно выступает за цифровой сбор подписей, и после событий осени 2024 года его голос, как и голоса других сторонников этой идеи, стал звучать громче. Если внимательно последить за этой дискуссией, то может показаться, что Швейцария отстает от мировых тенденций. Однако в реальности большинство стран также не спешат с внедрением электронного сбора подписей.

В Европейском союзе граждане действительно могут подписывать инициативы онлайн, но этот инструмент настолько слаб, что практически не оказывает влияния на реальную политику. Единственным регионом, где электронный сбор подписей полностью узаконен, пока остается американский штат Юта. Это говорит о том, что даже при наличии технических возможностей внедрение цифрового сбора подписей требует тщательно продуманного подхода, который должен учитывать множество факторов, включая кибербезопасность, защиту данных и уровень общего доверия общества к системе электронного учета подписей.

Цифровая демократия и кризис доверия

В Калифорнии, одном из мировых лидеров по количеству референдумов наряду со Швейцарией, инициатива по введению электронного сбора подписей провалилась… еще на стадии сбора подписей. «Да, это забавно, и это как раз элемент этого порочного круга», — говорит Эмили Шультес (Emily Schultheis), журналистка Politico, специализирующаяся на вопросах прямой демократии в Калифорнии. Система сбора подписей в Калифорнии отличается от швейцарской. Здесь практически невозможно собрать необходимые подписи без привлечения платных подписных компаний. Кроме того, количество необходимых подписей по отношению к численности населения в два с половиной раза выше, а время, отведенное на сбор, гораздо короче: 18 месяцев в Швейцарии против 180 дней в Калифорнии.

Эмили Шультес, журналистка издания Politico, освещающая референдумы в Калифорнии. Thomas Trutschel / Photothek.de

Многие калифорнийцы относятся к подписным компаниям скептически, хотя в США пока не было скандалов, сопоставимых с недавним случаем в Швейцарии. Однако уже замечено, что такие коммерческие структуры могут внезапно исчезать, а затем появляться вновь под другим названием. По словам Эмили Шультес, некоторым жителям неприятно осознавать, что подписи собирают не активисты, а наемные сборщики. Так или иначе, инициативные комитеты в Калифорнии выделяют на оплату их труда в среднем 8–10 миллионов долларов за кампанию. «Калифорнийцам нравится сам процесс выдвижения инициатив, но они считают его слишком дорогим, слишком непрозрачным и сложным для участия», — поясняет Эмили Шультес. Лично она видит в электронном сборе подписей возможность изменить ситуацию. «Прямая демократия должна давать людям реальный шанс участвовать в процессе, вносить законодательные предложения и привлекать внимание к проблемам, которые, по их мнению, игнорируются властью», — говорит она.

В 2005 году представители профсоюзов калифорнийских учителей, пожарных и медсестер отметили успешный результат референдума. KEYSTONE / AP Photo / Paul Sakuma

Тем не менее в ближайшем будущем Калифорния вряд ли внедрит электронный сбор подписей. «Сейчас вся Америка переживает кризис доверия на разных уровнях», — отмечает Эмили Шультес. Любой инициативе, связанной с цифровизацией демократических процессов, придется преодолевать серьезные препятствия. «Обвинения в мошенничестве со стороны нового президента и его союзников сделали республиканцев менее доверчивыми к системе — и еще более настороженными к реформам, особенно исходящим от правящих в Калифорнии демократов», — считает она. Федеральная канцелярия Швейцарии пока не располагает данными о том, как электронный сбор подписей может повлиять на доверие населения к демократическому процессу. В ведомстве считают, что это можно будет понять только в ходе практических испытаний, основы которых как раз сейчас находятся на стадии разработки.

Русскоязычная оригинальная версия материала подготовлена, адаптирована для целевой аудитории, выверена и научно отредактирована русскоязычной редакцией SWI / ип / нк / ап.