Год 1991: европейская дилемма швейцарского правительства
Недавно вновь опубликованные архивные документы показывают, насколько сложно было швейцарскому политическому руководству найти какой-то общий знаменатель по вопросу о европейских перспективах Швейцарии.
Перевод на русский: Игорь Петров.
В 1991 году Швейцария отмечала 700-летие со дня «основания» Конфедерации. К этому славному юбилею страна пришла с убеждением в необходимости как пересмотреть свою историографию (новое поколение граждан уже не было удовлетворено старыми мифами), так и заново сформировать свой курс на европейском направлении в условиях распада коммунистического блока и краха СССР, а также резкого ускорения темпов европейского интеграционного процесса.
Недавно вновь опубликованные архивные документы показывают, насколько расколот при этом был кабинет, Федеральный совет, и насколько сложно ему было найти какой-то общий знаменатель по вопросу о членстве для начала хотя бы в Европейском экономическом пространстве. Упомянутые документы, на которых основана данная статья, были опубликованы научно-исследовательским центром Швейцарского архива дипломатических документов DodisВнешняя ссылка 1 января 2022 года в связи с истечением 30-летнего срока секретности в соответствии с положениями Федерального Закона Швейцарии «Об архивном деле» (Bundesgesetz über die ArchivierungВнешняя ссылка).
Всего Dodis сделал доступной в режиме онлайн подборку из около 1 700 документов о внешней политике Швейцарии в 1991 году. В дополнение к документам о европейской политике Швейцарии подборка также включает документы на такие темы, как отношения Швейцарии с Восточной Европой, распад Советского Союза, война в Ираке, членство Швейцарии в Бреттон-Вудских институтах. Что из них следует? Давайте заглянем в историю.
Архивное дело Швейцарии регулируется Федеральным законом об архивном деле (Bundesgesetz über die Archivierung, BGAВнешняя ссылка, или Loi fédérale sur l’archivage, LArВнешняя ссылка). Архивное дело кантонов регулируется соответствующим законодательством субъектов федерации, за исключением положений, предусмотренных федеральным законодательством.
«Деятельность по архивированию способствует правовой определенности, а также устойчивому и рациональному административному управлению и создает условия для исторических и социологических исследований» (Ст. 2, п. 2).
«Архивные документы Швейцарской Конфедерации должны быть доступны общественности для бесплатного ознакомления после истечения срока секретности и давности в 30 лет, при условии соблюдения положения Статей 11 и 12» (Ст. 9, п. 1).
«Архивные документы, которые могут быть индексированы и найдены на основании имен персон и которые содержат персональные данные или личностные профили, требующие особой защиты, подлежат секретному хранению в течение 50 лет, если только затронутое лицо само не дало согласие на предоставление данных документов на ознакомление общественности» (Ст. 11, п.1).
«Если в отношении определенных категорий архивных документов существует приоритетный общественный или частный интерес в сохранении их секретного статуса ( … ) то тогда Федеральный совет может ограничить или запретить ознакомление с этими документами даже и после истечения срока их секретного хранения» (Ст. 12, п. 1).
«По запросу Федерального архива передающие ведомства могут выдать архивные документы общественности до истечения сроков секретного хранения, установленных в Ст. 9, Ст. 11 или в Ст. 12, п. 1, и предоставить отдельным лицам доступ к ним, если: a. отсутствуют законодательные положения, устанавливающие обратное или b. этому не противоречат никакие приоритетные общественные или частные интересы, заслуживающие защиты (при помощи статуса секретности).
«Переговоры оказались […] непрерывной чередой разочарований», — пишетВнешняя ссылка, например, Флавио Котти (Flavio Cotti), тогдашний президент Швейцарской Конфедерации, министру экономики Жан-Паскалю Деламюра 28 марта 1991 года. Ж.-П. Деламюра вместе с министром иностранных дел Рене Фельбером и представлял собственно Швейцарию на переговорах между Европейским экономическим сообществом (ЕЭС) и Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ) о параметрах их членства в Европейском экономическом пространстве (ЕЭП / EWR).
В письме, выдержанном в довольно необычном для себя тоне, Ф. Котти, представитель италоязычного кантона Тичино, призывает коллег по кабинету переосмыслить всю европейскую стратегию Швейцарии. «Можно даже действительно спросить, а не лучше ли нам было бы как можно скорее прервать переговоры по членству в ЕЭП», поскольку «прямое членство в Европейском сообществе могло бы быть воспринято сувереном (то есть избирателями, — прим. ред. рус.) с большей симпатией».
Новая европейская динамика
С конца 1980-х годов биполярный мир, возникший в результате Второй мировой войны, переживал системный кризис. С распадом коммунистического блока и с исчезновением с геополитической карты СССР начался «ветер перемен», карты предстояло перетасовать и сдать заново. Нейтральная Швейцария, которая привыкла комфортно жить в рамках такого биполярного мира в качестве нейтрала на западной стороне, оказалась перед сложной задачей перезагрузки всей своей внешней политики. По ссылке ниже можно прочитать, как она действовала на постсоветском пространстве.
Показать больше
Хайди Тальявини: «Конец истории так и не наступил»
Но куда более сложным и важным вопросом для Берна был вопрос отношения Швейцарии к европейскому интеграционному проекту. До этого момента европейская политика Швейцарии формировалась в рамках ее членства в ЕАСТ, а самым важным и весомым договором, заключенным Берном с Европейским сообществом, было Соглашение о свободной торговле от 1972 года. Однако в 1980-х годах новая динамика европейской интеграции объективно начала маргинализировать ЕАСТ и оттеснять эту структуру на второй план.
После падения Стены в Берлине Брюссель был заинтересован в строительстве единого европейского внутреннего рынка, основанного на четырех «свободах»: имелось с виду свободное передвижение по Европе людей, товаров, услуг и капиталов, никогда больше Европу не должна была разделять никакая стена. В этом контексте в 1989 году президент Европейской Комиссии Жак Делор (Jacques Delors) предложил урегулировать вопрос доступа стран ЕАСТ к европейскому единому рынку на основе совершенно нового по своему характеру партнерства.
Столкновение с реальностью
Первоначально членство в ЕЭП казалось, по крайней мере, в глазах Берна, подходящим и адекватным решением. Оно позволило бы стране участвовать в экономической интеграции Западной Европы, сохраняя при этом свою институциональную автономию. Однако темп и коренной характер геополитических изменений, охвативших Европу, вскоре резко изменили направление переговоров Берна с Европой, начавшихся в 1990 году. «Падение Берлинской стены придало дебатам по вопросу членства в ЕЭП совершенно иную динамику, чем планировалось изначально. В 1991 году Швейцария столкнулась с европейской реальностью, которая уже не была реальностью образца 1960-х годов», — говорит историк Саша Цала (Sacha Zala), директор Швейцарского Архива дипломатических документов Dodis.
Показать больше
Как Гельмут Коль хотел вовлечь Швейцарию в Евросоюз
В самом деле, единый фронт стран-членов ЕАСТ распадался. Австрия и Швеция, два самых важных партнера Швейцарии по ЕАСТ, сделали выбор в пользу членства в Европейском сообществе, что качественно ослабило переговорную позицию Берна. ЕЭС, ставшее стандартом европейского интеграционного проекта практически для всех европейских стран, все менее охотно шло на уступки и выдвигало все новые и новые требования. В частности, Брюссель дал понять, «что предварительным условием для заключения Договора о ЕЭП должно стать соглашение о транзитных перевозках» (данное соглашениеВнешняя ссылка было достигнуто 21 октября 1991 года, в день завершения переговоров по ЕЭП).
Расколотое правительство
Помимо субстанциональных вопросов, таких как свобода передвижения частных лиц или стандарты защиты окружающей среды, самым сложным проблемным узлом оставался т.н. «институциональный» вопрос. Брюссель хотел сохранить за собой контроль над развитием законодательства европейского сообщества и поэтому не желал уступать в этой области свои полномочия странам ЕАСТ. Отношения между этими двумя организациями все меньше и меньше напоминали отношения двух равноправных партнеров. Трудности в переговорах с европейским сообществом (ЕЭС) вскоре привели к глубоким разногласиям и внутри самого швейцарского правительства. Это следует из протокола заседания Федерального совета, состоявшегося в середине апреля 1991 года.
Показать больше
Нейтралитет Швейцарии и холодная война: уроки истории!
Пользуясь этим случаем, члены кабинета Жан-Паскаль Деламюра и Рене Фельбер (Jean-Pascal Delamuraz / René Felber) признали, что переговоры с ЕЭС были неудовлетворительными, но при этом они попытались спасти то, что еще можно было спасти. Швейцария не может играть роль «одинокого рыцаря», образно указал Ж.-П. Деламюра, в то время как Р. Фельбер призвал принять во внимание «многие положительные моменты», которые содержались бы в таком соглашении. При этом оба они были убеждены, что членство в ЕЭП может быть только переходным решением с перспективой прямого вступления в ЕЭС.
Не согласен был с этим мнением Отто Штих (Otto Stich). «Негодное соглашение никогда не следует рассматривать как шаг в правильном направлении», — указал он и добавил, что членство в ЕЭП в его нынешнем виде означает превращение Швейцарии в сателлита Европы. Министр обороны Каспар Филлигер (Kaspar Villiger) («Мы движемся к статусу колонии с номинально автономным статусом») имел схожую точку зрения. Другие министры (Арнольд Коллер, Адольф Оги и Флавио Котти) также выразили свое недовольство, но в разных формах и с разными целями.
Европейская цивилизация и банки
В последующие месяцы сигналы, которые поступали в Берн от европейских партнеров были какими угодно, но только не обнадеживающими. В мае министр иностранных дел Германии Ганс-Дитрих Геншер во время своего визита в Швейцарию недвусмысленно заявилВнешняя ссылка, что только члены ЕЭС способно оптимально защищать свои национальные интересы. Президент Франции Франсуа Миттеран, который встретился с Ф. Котти и Ж.-П. Деламюра в Лугано в июне, не видел в этом тезисе ничего особенного, утверждая,Внешняя ссылка что «вы не можете построить цивилизацию на одних только банках».
Между тем вопрос о возможном членстве в европейском сообществе продолжал влиять на стратегию переговоров Швейцарии. В конце мая Ж.-П. Деламюра и Р. Фельбер попытались сделать перспективу вступления в это сообщество приоритетной задачей страны, но в этом они встретили сопротивление со стороны некоторых своих коллег по кабинету, в частности Отто Штиха, который все так же считалВнешняя ссылка единую Европу «слишком централистской и недемократической» структурой.
В конце июля рабочая группа Федерального департамента иностранных дел (ФДИД / EDA) подготовила документ, в котором вновь содержится призывВнешняя ссылка к скорейшему вступлению в европейское сообщество. «Швейцария призвана играть ведущую роль (в его составе) благодаря своим традициям демократии и федерализма и политической практике консенсусного поиска решений проблем и вопросов».
Швейцария, упрямый европеец
«Европа — это часть нас, а мы — часть Европы», — указалВнешняя ссылка Флавио Котти (Flavio Cotti) в сентябре 1991 года в курортном городе Силс (Sils, регион Энгадин, кантон Граубюнден) в рамках торжественных мероприятий по случаю 700-летия со дня «основания» Швейцарской Конфедерации. Однако вся эта проевропейская риторика не могла скрыть того факта, что правительство едва ли было на тот момент способным найти в этом вопросе какую-то единую позицию. До решающего раунда переговоров 21 октября 1991 года в Люксембурге оставалось всего полтора месяца.
Европейское экономическое сообщество (Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, European Economic Community, EWG / ЕЭС), ныне Европейский союз, было основано в 1957 году на основании Римского договора. В 1991 году к членам-основателям Италии, Франции, Нидерландам, Люксембургу, Бельгии и Федеративной Республики Германии присоединились Британия, Дания, Ирландия, Греция, Испания и Португалия.
Европейская ассоциация свободной торговли (Europäische Freihandelsassoziation, European Free Trade Association, EFTA / ЕАСТ) была основана в 1960 году европейскими государствами, которые не могли или не хотели вступать в ЕЭС. Со временем ряд стран ЕАСТ присоединились к ЕЭС/ЕС, в частности Британия и Дания в 1972 г. Сегодня членами ЕАСТ остаются только Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швейцария, а Британия ЕС покинула.
Европейское экономическое пространство или зона (Europäischer Wirtschaftsraum, European Economic Area, EWR / ЕЭП) — основано на соглашении, подписанном в 1992 году. Оно регулирует участие стран ЕАСТ в работе единого европейского рынка. Швейцария не является членом ЕЭП, и ее доступ к единому рынку ЕС регулируется двумя пакетами двусторонних (билатеральных) соглашений с ЕС. Проект заключения Швейцарией Рамочного соглашения с ЕС на данный момент провалился.
Сотрудники департаментов (министерств) иностранных дел и экономики, отвечающие за евродосье, рекомендовалиВнешняя ссылка правительству как можно скорее прояснить свою позицию по вопросу перспектив вступления в ЕС и оценить результаты переговоров по ЕЭП позднее. Но Федеральный совет не торопился и собрался обсуждать этот вопросВнешняя ссылка только 19 октября. Позиции министров все еще были «страшно далеки» друг от друга, а уступки европейцев, которых требовала Швейцария на институциональном уровне, оставили их всех в одинаковой степени неудовлетворенными.
Перспектива вступления в ЕС
Однако в конечном итоге возобладала позиция Деламюра и Фельбера: мы говорим «да» договору о ЕЭП, но только в качестве промежуточного шага к членству в ЕЭС. Присоединение к европейскому интеграционному проекту официально стало стратегической целью Федерального совета. В ночь на 22 октября 1991 года Деламюра и Фельбер согласились с результатами последних консультаций в кабинете. «Перспектива, в рамках которой Федеральный совет рассматривает это соглашение, есть перспектива членства (в ЕС)», — указалВнешняя ссылка министр иностранных дел в ноябре Комитету по внешней политике Совета кантонов. Большинство парламентариев были вполне удовлетворены работой правительства.
Показать больше
Берн, Лондон, вопрос суверенитета и перспективы отношений с ЕС
Однако один из членов комитета призвал к осторожности, мол, «голосование на референдуме по ЕЭП еще не выиграно». Что называется, как в воду глядел. Чуть больше года спустя, после жесткой предвыборной агитационной кампании за и против и в условиях рекордной явки (78,7%), соглашение о присоединении Швейцарии ЕЭП было отвергнуто минимальным микроскопическим большинством в 50,3% голосов избирателей. И была открыта новая глава в европейской политике Швейцарии.
В соответствии со стандартами JTI
Показать больше: Сертификат по нормам JTI для портала SWI swissinfo.ch
Обзор текущих дебатов с нашими журналистами можно найти здесь. Пожалуйста, присоединяйтесь к нам!
Если вы хотите начать разговор на тему, поднятую в этой статье, или хотите сообщить о фактических ошибках, напишите нам по адресу russian@swissinfo.ch.